نامه نمایندگان مجلس در کارگروه مشترک به دبیر شورای نگهبان؛

اختلاف کارگروه مشترك با گزارش کدخدایی + مصاحبه دهقان

عضو هیأت رئیسه مجلس شورای اسلامی، با اشاره به نشست شب گذشته مشترك دولت، مجلس و شورای نگهبان و سه حقوقدان مستقل تأكید كرد: همه مطالبی كه كدخدایی سخنگوی شورای نگهبان مطرح كرد، مورد توافق كارگروه مشترك نبود/ اختلاف دولت و مجلس اختلاف قانونی نیست و به این معنا نیست كه بین دولت و مجلس روابط صمیمی وجود ندارد؛ ذكر این نیز لازم است، در ماه گذشته مجلس و دولت در محیطی كاملاً صمیمی نشست مشتركی داشت و هر دو قوه، خواهان رعایت جایگاه قوا در چهارچوب قوانین هستند.

کد خبر: ۱۳۱۹۵۲

تاریخ: ۳۰ آبان ۱۳۸۹ - ۱۷:۰۲

سرویس مجلس «تابناک» ـ محمد دهقانی نقندر در جمع خبرنگاران عنوان كرد، در نشست مشترك دولت، مجلس شورای نگهبان و حقوقدانان مطالب مختلفی عنوان شد كه شب گذشته كدخدایی به چهارده موضوع آن اشاره كرد و از این تعداد چهار مورد مطرح شده مورد توافق اكثریت كارگروه نبود.

دهقانی همچنین گفت: آنچه روز گذشته آقای كدخدایی بیان كردند از جایگاه سخنگویی كارگروه نبود چرا كه وی سخنگوی كارگروه نبود بلكه آقای كدخدایی سخنگوی شورای نگهبان است، كارگروه سخنگویی نداشت و مطالب عمدتا توسط نمایندگان دولت و مجلس در فضایی كاملا صمیمی مطرح می‌شد و در نهایت هم نمایندگان مجلس دیدگاه‌های خود را طی مكتوبه‌ای به شورای نگهبان فرستاد كه این دیدگاه‌ها طی 20 صفحه مطرح شده است.

عضو هیأت رئیسه مجلس اظهار داشت: بخشی از مطالبی كه آقای كدخدایی ذكر كردند ما هم قبول داریم، مثلا اینكه وزیر آخر صحبت كند و یا اصلاحاتی كه برای آئین‌نامه داخلی مجلس پیشنهاد شد بحث‌های مهمی نبود و ما هم آنها را قبول داریم.

نماینده مردم چناران و طرقبه به مطالبی كه اكثریت كارگروه با آن موافق نبود اشاره كرد و گفت:‌ طبق اصل 113 قانون اساسی رئیس جمهور نمی تواند به قوای دیگر تذكر و یا آنها را مورد سوال قرار دهد؛ این یكی از مواردی بود كه كدخدایی دیروز آن را بحث مورد توافق تمامی كارگروه عنوان كرد.

وی ادامه داد: طبق اصل 57 قانون اساسی استقلال قوا باید رعایت شود و اینكه رئیس جمهور بخواهد به شورای نگهبان، مجمع تشخیص مصلحت نظام و مجلس تذكر دهد مغایر این اصل است.

دهقانی نقندر تأكید كرد: كدخدایی برخی موارد را ذكر نكردند. به نظر می‌رسد ذكر آنها ضروری باشد، یكی از این موارد این بود كه اعضای كارگروه اتفاق نظر داشتند كه همه مصوبات دولت طبق اصل 138 قانون اساسی باید به مجلس فرستاده شود و تغییر نام مصوبات به مصممات یا هر عنوان دیگر مجوزی برای دولت نیست كه مصوبات خود را به مجلس نفرستد.

نماینده مردم چناران و طرقبه به موضوعات تخصصی اشاره كرد و گفت: ‌به طور مثال مجلس نمی تواند برای اختیارات مقام معظم رهبری، مجمع تشخیص مصلحت نظام و مجلس خبرگان قانونگذاری كند.

وی تأكید كرد:‌ حق قانونگذاری در این موارد به مراجع ذی ربط واگذار شده است.

دهقانی با بیان اینكه آمیخته كردن اصل 75 قانون اساسی با این موارد منافات دارد تأكید كرد: كارگروه موافق این نبود كه اصل 75 را با قانون گذاری در موارد تخصصی اقدام كنیم؛ به این معنی كه مجلس می تواند طرح یا پیشنهادهایی كه بار مالی آن مشخص نشده با وجود تایید نشدن شورای نگهبان به شورای تشخیص مصلحت نظام ارجاع دهد.

وی افزود: همچنین كدخدایی ذكر نكرد كارگروه به اتفاق نظر رسید كه همه مصوبات دولت طبق اصل 138 قانون اساسی باید به مجلس شورای اسلامی فرستاده شود.

به گفته وی، تغییر نام مصوبات به مصممات یا هر عنوان دیگری دولت را مجاز نمی كند تا مصوبات خود را برای تایید مجلس تقدیم نكند.

عضو هیأت رئیسه مجلس شورای اسلامی با بیان اینكه در جلسه دیشب تخلفات قانونی دولت ازجمله عدم اجرای قانون مصوب مجلس نیز مطرح شد، گفت: شب گذشته كارگروه از شورای نگهبان خواست به نوعی اقدام به رفع اختلافات بین دولت و مجلس درباره عدم اجرای برخی مصوبات مجلس از سوی دولت کند.

وی تأكید كرد: اختلاف دولت و مجلس اختلاف قانونی نیست و به این معنا نیست كه بین دولت و مجلس روابط صمیمی وجود ندارد؛ لازم به ذكر است در ماه گذشته مجلس و دولت در محیطی كاملاً صمیمی جلسه مشتركی داشت و هر دو قوه خواهان رعایت جایگاه قوا در چهارچوب قوانین هستند.

دهقانی یادآور شد كه این مطالب به این دلیل مطرح می‌شود كه زمینه‌ای فراهم نشود تا اختیارات مجلس به عنوان نماد مردم‌سالاری دینی مورد خدشه قرار گیرد البته اختیارات شورای نگهبان در مورد تفسیر برای همه پذیرفته شده است، مجلس به عنوان تضمین‌كننده دموكراسی در كشور مورد تأكید رهبری و امام(ره) است و ما هم به عنوان نمایندگان موظفیم كه از این جایگاه دفاع كنیم.

محمد دهقانی در نهایت اظهار داشت: هم اکنون نمایندگان مجلس در كارگروه مشترك نامه ای خطاب به آیت الله جنتی درباره چهار مورد اختلافی مطرح شده از سوی كدخدایی تهیه و ارسال خواهند كرد.

عضو هیات رئیسه مجلس شورای اسلامی افزود: چهارعضو مجلس در كارگروه مشترك دولت مجلس شورای نگهبان و حقوقدانان گزارش بیست صفحه ای از 18 جلسه تشكیل شده این كارگروه تهیه و در خبرگزاری خانه ملت منتشر خواهند كرد.

وی ادامه داد: این گزارش شب گذشته در كارگروه نیز ارایه شد.

این كارگروه با سیزده نفر از جمله سه نماینده دولت، چهار نماینده مجلس،‌ سه حقوقدان مستقل و سه نفر از اعضای شورای نگهبان تشكیل شد.

نامه نمایندگان مجلس در كارگروه حل اختلاف به جنتی
نظر مكتوب كارگروه منتخب رییس مجلس شورای اسلامی توسط  علی لاریجانی برای دبیر شورای نگهبان ارسال شد و در آن تأكید شده آنچه در مصاحبه مورخ 29 آبان 1389 عباسعلی كدخدایی، سخنگوی شورای نگهبان انعكاس یافت، نظر كارگروه نیست.

متن كامل این نامه به این شرح است:

باسمه تعالی

صلاحیت‌های مجلس شورای اسلامی

پس از جلساتی كه با حضور نمایندگان شورای نگهبان، دولت، مجلس شورای اسلامی و صاحب‌نظران دانشگاهی در مورد دیدگاه‌های خاص دولت درباره حدود صلاحیت مجلس شورای اسلامی برگزار شد، مقرر گردید دو طرف نظرات خود را درباره امور مورد اختلاف به صورت مكتوب ارایه کنند. بدین منظور، نظرات مجلس شورای اسلامی در خصوص موارد مذكور، طی یك مقدمه و چند بند ارایه می‌گردد:

مقدمه

بر اساس اصول قانون اساسی و بیانات بنیانگذار جمهوری اسلامی ایران، حضرت امام خمینی (ره)، و مقام معظم رهبری ـ مد ظله العالی ـ مجلس شورای اسلامی در نظام جمهوری اسلامی ایران دارای جایگاهی بس رفیع و شأنی والاست. به فرمایش حضرت امام ‌(ره) «مجلس مرکز همه قدرت‌ها و قانون‌ها» و «مبدأ همه چیزهایی است که در کشور واقع می‌شود» و «مجلس هدایت می‌كند همه را و باید بكند». در بیان بنیان گذار جمهوری اسلامی ایران «مجلس در رأس همه ارگان‌ها» و «در رأس تمام نهادهای نظام جمهوری اسلامی» و «تنها مرکزی است که تمام قوا باید تبع آن باشند». در نگاه ایشان، تمام قوای ملت در مجلس شورای اسلامی مجتمع است و مجلس مذکور از همه مقاماتی که در یک کشور وجود دارد، بالاتر است. قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران نیز اعمال قوه قانون‌گذاری را از طریق مجلس شورای اسلامی و آن را از «اركان تصمیم‌گیری و اداره امور كشور» دانسته است. حق تقنین در تمامی امور و تأكید بر لزوم تصویب «قانون» در قریب به پنجاه مورد و اختیارات نظارتی گسترده از جمله حق تحقیق و تفحص در همه امور و امکان طرح سؤال از رییس جمهوری و هریک از وزیران و استیضاح رییس جهموری، هیأت وزیران و هریک از وزیران نشان‌گر جایگاه والایی است كه قانون اساسی برای مجلس شورای اسلامی قائل شده است. بر این اساس، مصوبات مجلس شورای اسلامی كه به تأیید شورای نگهبان یا مجمع تشخیص مصلحت نظام می‌رسد، برای همگان لازم الاجراء و مطابق نظر فقهی امام خمینی (ره) و مقام معظم رهبری تخلف از آن شرعاً حرام است.

گرچه نصوص قانون اساسی دو امر تقنین و نظارت را در صلاحیت مجلس شورای اسلامی دانسته و حدود آن را به روشنی تعیین کرده است، لکن قوه مجریه، اخیراً، در مورد حدود صلاحیت‌های مجلس شورای اسلامی مناقشاتی روا داشته و، ضمن مطالبه اختیارات شبه تقنینی، صلاحیت‌های نظارتی مجلس شورای اسلامی را نیز مخل روند اجراء دانسته است. نوشته حاضر با توجه به اصول قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران به بررسی این مناقشات و صحت و سقم آن‌ها می‌پردازد.

بررسی این مسأله منوط به فهم دقیق مفهوم استقلال قوا و توجه به اصل عدم صلاحیت است که در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران پذیرفته شده است. مطابق قانون اساسی، اصل بر عدم ولایت است و هیچ‌کس و گروهی را صلاحیت اعمال ولایت و حاکمیت بر دیگران نیست، مگر آن‌که صاحب حق حاکمیت چنین صلاحیتی را بدو اعطاء کرده باشد. مطابق اصل (56) قانون اساسی «حاكمیت‏ مطلق‏ بر جهان‏ و انسان‏ از آن‏ خداست‏ و هم‏ او انسان‏ را بر سرنوشت‏ اجتماعی‏ خویش‏ حاكم‏ ساخته‏ است‏.» بند «1» اصل (2) همان قانون نیز تأکید مجددی بر این معنی به شمار می‌رود. این اصول حق حاکمیت را از آن خدا و انسان‌ها را دارای حق حاکمیت بر سرنوشت دانسته‌اند. البته، شناسایی حق حاکمیت بر سرنوشت مساوق جعل حق حاکمیت برای انسان یا مجموعه انسان‌ها، اعم از مردم یا ملت، نیست و حق حاکمیت بر سرنوشت را نمی‌توان جز به اختیار تکوینی انسان‌ها در پی‌روی از حکومت خدا یا طاغوت تعبیر کرد. در این میان، اصول (5)، (57) و (107) قانون اساسی است که در مورد حاکم سخن گفته و ولایت امر و امامت امت در زمان غیبت را از آن فقیه جامع‌الشرایط دانسته‌اند. البته، ولایت چنین فقیهی با توجه به اطلاق امر حاکمیت، مطلقه محسوب است و اثبات ولایت مقید چیزی جز اثبات عدم ولایت نیست. بر این اساس، باید تمام شؤون حاکمیت یعنی سیاست‌گذاری و تقنین، اجراء و قضاء را ناشی از خدا و اعمال آن را به ید ولی فقیه بدانیم که البته او نیز می‌تواند اعمال این شؤون را به دیگری تفویض کند؛ راهی که در قانون اساسی ما طی شده است. این قانون در اصول (58)، (59)، (60) و (61) اعمال قوه مقننه را از طریق مجلس شورای اسلامی یا همه‏پرسی‏، اعمال قوه مجریه را جز در اموری‏ كه‏‏ مستقیماً بر عهده‏ رهبری‏ گذارده‏ شده‏، از طریق‏ رییس‏ جمهوری و وزراء و اعمال قوه قضائیه را از طریق دادگاه‏های‏ دادگستری دانسته است. مع‌هذا، قانون اساسی در اصول دیگر برای اعمال این قوا محمل‌های دیگری نیز ایجاد کرده و در برخی موارد اعمال یک قوه را ولو به صورت تبعی به قوه دیگر وانهاده است. از این رو گفته شده است که تفکیک قوا در هیچ نظام سیاسی مطلق نیست و استثناءات فراوان دارد.

1. مفهوم تقنین، اجرا و قضا

آن‌چه در این مجال بسیار رهگشاست، توجه به مفهوم سه امر سیاست‌گذاری و تقنین، اجراء و قضاء است. مراد از سیاست‌گذاری و تقنین، یعنی کارویژه قوه مقننه به مثابه اصل، وضع قاعده حقوقی است. قاعده حقوقی را با اندکی تسامح می‌توان قانون اصطلاح کرد. گرچه تعریف قانون امری بس صعب و در نظر برخی ناممکن است، لکن به نظر می‌رسد که بتوان با احصاء ویژگی‌های قاعده حقوقی، قانون را از غیر آن تفکیک و تعریفی از آن ارایه کرد. بر این اساس، می‌توان گفت هر مجعول اعتباری که ویژگی‌های آتی را دارد قانون است: کلی‌بودن، الزامی یا ترخیصی‌بودن، ناظر بر روابط جمعی بودن و ضمانت اجراء مادی داشتن.

اما مراد از اجراء، یعنی کارویژه قوه مجریه به مثابه اصل، اداره امور است. اداره امور همان است که در اصطلاح حقوق‌دانان اداری در مقابل اعمال سیاسی قرار می‌گیرد. به عبارت دیگر، قوه مجریه تصدی اعمال اداری را بر عهده دارد که در معنی خاص خود دربرگیرنده دو مفهوم نظم عمومی یا پلیس اداری و امور عمومی یا خدمات عمومی است. مقصود از نظم عمومی نیز تأمین "امنیت عمومی"، "آسایش عمومی"، "بهداشت عمومی" و "اخلاق حسنه" در چهارچوب قوانین و مراد از امر عمومی هر امری است که مطابق قوانین از حوزه خصوصی خارج و تأمین، تنظیم ویا کنترل آن در اختیار حاکمیت قرار داده شده است. طبیعتاً انجام اعمال اداری صرفاً باید در چهارچوب قانون موضوع قوه مقننه انجام پذیرد. البته مجری منطقۀالفراغ وسیعی نیز در اختیار دارد تا در آن حوزه به تدبیر خود به انجام اعمال اداری بپردازد. گرچه ممکن است با عنایت به برخی مصالح وضع مقرره در این حوزه‌ها نیز به قوه مجریه وانهاده شود، لکن این اختیار امری تبعی و چنانکه خواهیم گفت، در طول اختیار تقنینی مجلس شورای اسلامی است و لذا مقررات مقدم و مؤخری که به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده‌اند، بر این‌گونه مقررات حکومت دارند.

مراد از قضاء، یعنی کارویژه قوه قضائیه به مثابه اصل، نیز داوری برای فصل خصومت است و بنابراین قوه قضائیه نیز به تطبیق خارجی قانون می‌پردازد اما نه به منظور اجراء که به منظور فصل خصومت و قلع ماده نزاع. از این رو، اگر قوه قضائیه را شأنی از شؤون قوه مجریه بدانیم، سخن به گزافه نگفته‌ایم. تنها علت تفکیک قوه قضائیه از قوه مجریه ملاحظات عملی و حفظ استقلال قضات و داوران است و الا عمل قوه قضائیه تفاوت ماهوی با عمل قوه مجریه ندارد و تفاوت آن ‌دو تنها در اغراض تطبیق ‌دهندگان قانون است. یکی صرفاً در صدد اجراء قانون برای تأمین نظم عمومی یا ارایه خدمت عمومی است و دیگری از اجرا قانون فصل خصومت و قلع ماده نزاع را انتظار دارد. تقسیم اعمال حاکمیت به اعمال سیاسی و اداری نیز مؤید این مدعاست و می‌توان گفت عمل اداری در معنی عام خود در برگیرنده قضا و داوری نیز هست. البته در این مجال قانون اساسی برخی وظایف اجرایی دیگر را نیز به قوه قضائیه وانهاده است که امور حسبی، کشف جرم، تعقیب و مجازات مجرمان و پیش‌گیری از وقوع جرم و اصلاح مجرمان از این قبیل هستند.

2. صلاحیت‌های مجلس شورای اسلامی

طبق اصول قانون اساسی، تقنین و سیاست‌گذاری از صلاحیت‌های ذاتی مجلس شورای اسلامی است و این قانون در برخی موارد یک وظیفه اجرایی یعنی نظارت را نیز بر عهده مجلس مذکور نهاده است. بنابراین، گرچه مهم‌ترین کارویژه مجلس شورای اسلامی در ایران، همانند بسیاری از نظام‌های سیاسی، امر سیاست‌گذاری و تقنین است، ولی این تنها کارویژه آن نیست. چه، قوه مقننه در غالب نظام‌های سیاسی وظیفه مهم دیگری را نیز بر عهده دارد که به وظیفه نظارتی معروف است. واضح است که این وظیفه را نباید به شأن تقنینی قوه مقننه ربط داد. زیرا نظارت ماهیتاً امری اجرایی است و به تقنین و سیاست‌گذاری مربوط نیست. مهم‌ترین مصداق وظیفه نظارتی قوه مقننه در حقوق ایران، همان حق تحقیق و تفحص است که در اصل (76) قانون اساسی از آن یاد شده است، لکن مصادیق این صلاحیت محدود به مورد مذکور در اصل (76) نیست و مقنن مصادیق متعدد دیگری را نیز برای این وظیفه در نظر گرفته است که در ادامه بدان خواهیم پرداخت.

2ـ1. صلاحیت تقنینی مجلس شورای اسلامی

مطابق اصول (58) و (59) قانون اساسی اعمال قوه مقننه یعنی امر سیاست‌گذاری و تقنین در جمهوری اسلامی ایران با مجلس شورای اسلامی یا عموم مردم است. صلاحیت مجلس شورای اسلامی برای تقنین به دو قسم تکلیفی ـ انحصاری و اختیاری قابل تقسیم است. مقصود از صلاحیت تکلیفی ـ انحصاری مواردی است که قانون اساسی هرگونه سیاست‌گذاری و اجراء در آن حوزه را به تصویب قانون در مجلس شورای اسلامی منوط و مجلس مذکور را به وضع قاعده در آن زمینه تکلیف کرده است، در حالی که، در غیر این موارد، قانون اساسی اختیار وضع قاعده را به مجلس شورای اسلامی اعطاء و ابتکار عمل در این حوزه‌ها را به عهده قانون‌گذار نهاده است. مصادیق صلاحیت تکلیفی ـ انحصاری مجلس شورای اسلامی که قریب به پنجاه مورد است، در اصول (7)، (8)، (13)، (22)، (24)، (25)، (29)، (32)، (33)، (34)، (36)، (38)، (42)، (44)، (45)، (47)، (51)، (52)، (53)، (54)، (55)، (64)، (65)، (73)، (85)، (100)، (101)، (104)، (106)، (116)، (118)، (122)، (133)، (139)، (149)، (150)، بند «1» اصل (156)، بند «3» اصل (158)، (159)، (163)، (164)، (168)، (172)، (173)، (174)، (175)، (176) و (177) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران ذکر شده اند.

البته، توجه به اصول مختلف قانون اساسی به وضوح نشان می‌دهد، صلاحیت مجلس شورای اسلامی و مردم در وضع قوانین مطلق نیست و سیاست‌گذاری و تقنین در برخی حوزه‌ها در صلاحیت هیچ یک از این دو نیست. به عبارت دیگر، موضوع صلاحیت تقنینی برای مجلس شورای اسلامی و مردم با تقیید مواجه و سیاست‌گذاری و تقنین در برخی حوزه‌ها تخصصاً از حوزه صلاحیت این دو خارج شده است. باید توجه کرد که حق سیاست‌گذاری و تقنین برای این دو حتا در حدود صلاحیت درنظرگرفته‌شده نیز عام و مطلق نیست و با تخصیص مواجه شده و لذا عموم صلاحیت مجلس شورای اسلامی و مردم در سیاست‌گذاری و تقنین در حدود صلاحیت مقرر تنها به مثابه یک اصل قابل اتکاست.

بر این اساس، در مقام تبیین حدود صلاحیت تقنینی مجلس شورای اسلامی، هم باید مواردی که تخصصاً از صلاحیت مجلس مذکور خارج است مورد توجه قرار گیرد و هم مواردی که به حکم تخصیص از صلاحیت آن مجلس خارج شده است، احصاء گردد. تفکیک این دو امر با توجه به اصول (71) و (72) قانون اساسی هویدا می‌شود. مطابق اصل (71) قانون اساسی «مجلس‏ شورای‏ اسلامی‏ در عموم‏ مسائل‏ در حدود مقرر در قانون‏ اساسی‏ می‏‌تواند قانون‏ وضع كند» که نتیجه آن نفی صلاحیت تقنینی مجلس شورای اسلامی خارج از حدود مقرر در قانون اساسی است. بنابراین، مجلس شورای اسلامی تنها مرجع تقنین و سیاست‌گذاری در کشور نیست و در برخی موارد قانون اساسی این امر را به مراجع دیگر وانهاده است که این موارد را باید مصادیق خروج تخصصی از صلاحیت تقنینی مجلس شورای اسلامی دانست. دو قرینه بر این‌که اصل (71) ناظر به موارد خروج تخصصی است، می‌توان ارایه کرد: اولاً، اصل (71) از شرع سخنی به میان نیاورده است، در حالی‌که قطعاً مراد مقنن تجویز تقنین در حدود قانون اساسی و مخالف موازین شرع نبوده است. بنابراین، مقصود مقنن نفی صلاحیت تقنینی در خارج از حدود مقرر در قانون اساسی است و از این رو چون فرض مخالفت مصوبه مجلس شورای اسلامی با شرع در صورت خروج از حدود مقرر در قانون اساسی در نظر مقنن اساسی سالبه به انتفاء موضوع بوده، دیگر نیازی به اشاره بدان باقی نمانده است؛ ثانیاً، در صورتی که مراد از اصل (71) خروج تخصصی نباشد، حداقل بخشی از مقرره مندرج در اصل (72) از قبیل تحصیل حاصل و لغو خواهد بود. زیرا با وجود حکم مقرر در اصل (71) نیازی به گفتن این مطلب در اصل (72) نیست که «مجلس‏ شورای‏ اسلامی‏ نمی‏‌تواند قوانینی‏ وضع كند كه‏ با ... قانون‏ اساسی‏ مغایرت‏ داشته‏ باشد.» و این امر تکرار بی‌علت یک حکم محسوب می‌شود که از حکیم صادر نمی‌شود. ممکن است گفته شود قید «در حدود مقرر در قانون اساسی» در اصل (71) قید حکم است و قید موضوع نیست و لذا تقنین در خارج از حدود مقرر در قانون اساسی تخصیصاً از صلاحیت تقنینی مجلس شورای اسلامی خارج است. فارغ از پاسخ‌های داده‌شده که این احتمال را تضعیف می‌کند، می‌توانیم بگوییم، همان‌گونه که علماء اصول گفته‌اند، اصل در قیود تعلق آن به موضوع یا متعلق موضوع است نه تعلق آن به حکم و از این رو این قید را نباید قید حکم بدانیم و باید قائل شویم قید به متعلق موضوع اصل (71) تعلق گرفته و لذا تقنین در "خارج از حدود مقرر در قانون اساسی" موضوعاً و تخصصاً از صلاحیت تقنینی مجلس شورای اسلامی خارج است نه تخصیصاً. علی‌هذا، مقتضای جمع اصول (71) و (72) عبارت زیر می‌شود: «مجلس‏ شورای‏ اسلامی‏ می‌تواند در عموم‏ مسائل‏ در حدود مقرر در قانون‏ اساسی‏ قانون‏ وضع كند، مگر این‌كه‏ با اصول‏ و احكام‏ مذهب‏ رسمی‏ كشور یا قانون‏ اساسی‏ مغایرت‏ داشته‏ باشد.» بنابراین، اصل (71) به موارد خروج تخصصی از صلاحیت تقنینی مجلس شورای اسلامی اشاره می‌کند که به صورت یک‌جا در قانون اساسی احصاء نشده و اصل (72) در مقام بیان موارد خروج تخصیصی است که به دو مورد اصلی محدود می‌شود: مخالفت با موازین شرع، حسب نظریه تفسیری شورای نگهبان، و مخالفت با قانون اساسی.

توجه به اصول قانون اساسی نشان‌گر این مطلب است که این قانون در موارد بسیار استثنایی صلاحیت تقنین و وضع قاعده را از مجلس شورای اسلامی سلب و به نهادهای دیگر سپرده است. استقراء مصادیق نشان می‌دهد که قانون اساسی سیاست‌گذاری و تقنین را تنها در مواردی از صلاحیت مجلس شورای اسلامی خارج دانسته که این امر را مستقیماً به مقام رهبری واگذار یا حسب مصالح مختلف نهاد خاصی را عهده‌دار وضع قاعده کرده است. بنابراین، علی‌رغم وجود قید «در حدود مقرر در قانون اساسی» در اصل (71) باید گفت مجلس شورای اسلامی می‌تواند به تصریح همان اصل «در عموم مسائل ... قانون وضع کند»، مگر این‌که این امر صریحاً در صلاحیت نهاد دیگری قرار گرفته باشد. این استنباط به این قرینه و بل‌که دلیل مستند است که قانون اساسی در صدد مهمل‌نهادن امر تقنین در هیچ فرضی نبوده است و قید «در حدود مقرر در قانون اساسی» در اصل (71) صرفاً به مواردی اشاره دارد که سیاست‌گذاری و تقنین صریحاً در صلاحیت مقام یا نهاد دیگری قرار داده شده است. تعیین سیاست‌های کلی نظام که در صلاحیت مقام رهبری است، اصلاح و تغییر قانون اساسی که در صلاحیت شورای بازنگری قانون اساسی است و مصوبات آن پس از تأیید مقام رهبری و رأی مردم اعتبار می‌یابد، تفسیر قانون اساسی که در صلاحیت شورای نگهبان قانون اساسی است، تعیین سیاست‌های دفاعی ـ امنیتی کشور که در صلاحیت شورای عالی امنیت ملی و اعتبار مصوبات آن منوط به تأیید مقام رهبری است، مقررات مربوط به مجمع تشخیص مصلحت نظام که به وسیله آن مجمع تهیه می‌شود و به تصویب مقام رهبری می‌رسد و تصویب قانون انتخابات مجلس خبرگان شامل شرایط انتخاب‌کنندگان و منتخبان، آیین‌نامه داخلی و وظایف مجلس مذکور که در صلاحیت آن مجلس است، تنها مصادیقی هستند که قانون‌گذار اساسی سیاست‌گذاری و تقنین در آن حوزه‌ها را صریحاً در صلاحیت مقامات یا نهادهای خاص قرار داده و ورود در این حوزه‌ها را برای مجلس شورای اسلامی مجاز ندانسته است. تنها در یک مورد نیز قانون اساسی آغاز روند تقنین را منوط به اراده دولت کرده و ارایه طرح بودجه یا طرح اصلاح و تتمیم بودجه را برای مجلس شورای اسلامی جایز ندانسته است. البته نباید تردیدی روا داشت که صلاحیت عام مجلس شورای اسلامی برای سیاست‌گذاری و تقنین در حدود مقرر در قانون اساسی در جایی است که مقام رهبری حسب مصالح گوناگون این امر را منع یا به طور جزئی در صلاحیت نهاد دیگری قرار نداده باشد. این مطلب را می‌توان از اصل (57) قانون اساسی استفاده کرد.

مواردی نیز وجود دارد که گرچه در صلاحیت تقنینی مجلس شورای اسلامی نمی‌گنجد و اصولاً جزء امور اجرایی محسوب و در صلاحیت قوه مجریه است، لکن با عنایت به عدم صلاحیت قوه مجریه برای ورود در امور مذکور، قانون اساسی مجلس شورای اسلامی را نیز به طریق اولی از دخالت در این امور ولو با تصویب مصوبه بر حذر داشته است: تجویز فعالیت‌های‏ اقتصادی‏ و غیر آن‏ كه‏ با آلودگی‏ محیط زیست‏ یا تخریب‏ غیرقابل‏جبران‏ آن‏ ملازمه‏ پیدا كند، اعطاء امتیاز به خارجیان، واگذاری نفایس ملی منحصربه‌فرد به غیر، اجازه عضویت اتباع غیرایرانی در ارتش و نیروهای انتظامی، استقرار پایگاه‌های نظامی خارجی در کشور ولو برای مقاصد صلح‌آمیز، تجویز ‎‎‎‎‎هر نوع‏ بهره‏برداری‏ شخصی‏ از وسایل‏ و امكانات‏ ارتش‏ و استفاده‏ شخصی‏ از افراد آن‌ها و تجویز انعقاد هرگونه‏ قرارداد كه‏ موجب‏ سلطه‏ بیگانه‏ بر منابع طبیعی‏ و اقتصادی‏، فرهنگ‏، ارتش‏ و دیگر شؤون‏ كشور گردد، مصادیق حصری این نوع محدودیت به شمار می‌روند. البته خروج تخصصی امور هفت‌گانه مذکور از صلاحیت مجلس شورای اسلامی در مواردی است که مصوبه مجلس شورای اسلامی جزئی و به صورت قضیه خارجیه باشد. در غیر این صورت باید مصوبه را به علت مخالفت با قانون اساسی تخصیصاً از صلاحیت مجلس شورای اسلامی خارج دانست.

در غیر موارد مذکور مجلس شورای اسلامی حق دارد و در برخی موارد مکلف است به وضع قانون بپردازد، مشروط بر این‌که مصوبه خلاف شرع ویا قانون اساسی نباشد. مطلب اخیر از اصل (72) قانون اساسی مستفاد است.

2ـ2. صلاحیت نظارتی مجلس شورای اسلامی

مجلس شورای اسلامی صلاحیت دیگری نیز دارد که به وظیفه نظارتی معروف است. این صلاحیت مجلس شورای اسلامی فاقد جنبه تقنینی است اما مكمل این وجه است یعنی نظارت در چهارچوب قانون اساسی اجرای درست قانون را تضمین می‌كند. نظارت مجلس شورای اسلامی بر کار قوای دیگر به ویژه قوه مجریه به دو قسم نظارت استطلاعی و استصوابی قابل تقسیم است که در ادامه به موارد آن اشاره می‌شود.

نظارت مالی، تحقیق و تفحص در تمام امور کشور، تذکر کتبی به رییس جمهوری و هریک از وزیران، سؤال از رییس جمهوری و هریک از وزیران و رسیدگی به شکایات مردم از طرز کار قوای سه‌گانه را می‌توان مصادیق نظارت استطلاعی مجلس شورای اسلامی دانست. در مقابل نظارت استطلاعی نظارت استصوابی قرار دارد که رأی اعتماد به وزیران و هیأت وزراء، استیضاح از رییس جمهوری و درخواست عزل وی از مقام رهبری، استیضاح از وزیر یا هیأت وزراء و عزل آنان، تصویب عهدنامه‏ها، مقاوله‏نامه‏ها، قراردادها و موافقت‏نامه‏های‏ بین‏المللی، تغییر جزئی در خطوط مرزی با رعایت‏ مصالح‏ كشور، به‏ شرط این‏ كه‏ یك‏طرفه‏ نباشد و به‏ استقلال‏ و تمامیت‏ ارضی‏ كشور لطمه‏ نزند، برقراری‏ حكومت‏ نظامی در موارد ضروری، گرفتن‏ و دادن‏ وام‏ یا كمك‌های‏ بدون‏ عوض‏ داخلی‏ و خارجی‏ از طرف‏ دولت در موارد ضروری، استخدام‏ كارشناسان‏ خارجی‏ به وسیله دولت در موارد ضروری، واگذاری نفایس‏ ملی غیرمنحصربه‌فرد به‏ غیر و صلح‏ دعاوی‏ راجع به‏ اموال‏ عمومی‏ و دولتی‏ یا ارجاع‏ آن‏ به‏ داوری‏ در موارد مهم‏ داخلی و در مواردی‏ كه‏ طرف‏ دعوا‏ خارجی‏ باشد، مصادیق آن به شمار می‌روند.

ظاهراً صلاحیت نظارتی مجلس شورای اسلامی در خصوص تحقیق و تفحص و نظارت مالی شامل همه امور می‌گردد و هیچ امری از شمول آن خارج نیست، جز آن‌که تحقیق و تفحص در مورد مؤسسات، نهادها، سازمان‌ها و سایر اشخاص حقیقی و حقوقی زیر نظر مقام رهبری طبق نظریه تفسیری شورای نگهبان باید با اذن ایشان انجام گیرد.

نكته‌ای كه در این زمینه حائز اهمیت است این است كه نمی‌توان ابزارهای نظارتی مذكور را مقید و محدود کرد. این‌كه احیاناً سوء استفاده‌هایی از این ابزارها به وسیله برخی از نمایندگان صورت می‌گیرد، بهانه مناسبی بر محدود و مقیدکردن آن‌ها و گریز از مسؤولیت نیست و وزراء و رییس جمهوری باید پاسخگوی اعمال خود در مقابل مجلس شورای اسلامی باشند.

3. بررسی موارد اختلاف بین دولت و مجلس شورای اسلامی

3ـ1. ارایه طرح و تغییر لایحه در مجلس شورای اسلامی

اصل (74) قانون اساسی ارایه طرح از سوی نمایندگان و ارایه لایحه از سوی دولت را برای آغاز بررسی در مجلس شورای اسلامی به رسمیت شناخته است. البته قانون اساسی ارایه طرح و لایحه را محدود و مقید به امری نكرده و صرفاً در اصل (52) كه از لزوم ارایه لایحه بودجه به وسیله دولت سخن گفته است، مجلس شورای اسلامی را از ارایه طرح در این مورد منع کرده و در سایر موارد محدودیتی در این زمینه قائل نشده است.

نكته قابل توجه این است كه از نگاه قانون اساسی لزومی ندارد طرح یا لایحه ارائه‌شده، بدون تغییر، به تصویب مجلس شورای اسلامی برسد. بلكه گاه لازم است مجلس مذکور تغییرات جزیی و حتا كلی و ماهوی در لایحه یا طرح تقدیم‌شده به وجود آورد تا زمینه حفظ مصالح فراهم آید و خواست ملت در چهارچوب شرع و قانون اساسی جامه عمل بپوشد. بنابراین، نه‌تنها هیچ دلیلی بر محدودیت مجلس شورای اسلامی برای تغییر مفاد طرح‌ها و لوایح وجود ندارد كه دلیل بر خلاف آن موجود است؛ به این صورت كه اصل (75) قانون اساسی امكان تغییر در مفاد لوایح را با رعایت شرط ذیل این اصل در مورد تأمین بار مالی ـ در صورت وجود ـ مورد تصریح قرار داده و در اصل (52) که آغاز تقنین را منوط به تقدیم لایحه به وسیله دولت دانسته، از رسیدگی به لایحه تقدیم‌شده سخن گفته که امکان تغییر لازمه منطقی آن است. در نتیجه تغییر در مفاد طرح‌ها و لوایح ارائه‌شده به مجلس شورای اسلامی، در زمره اختیارات مجلس است و همان‌گونه كه مجلس شورای اسلامی می‌تواند کل لایحه تقدیم‌شده را رد کند، به همان نحو می‌تواند متن تقدیمی را با ا ِعمال تغییرات مد نظر خویش به تصویب رساند یا به عنوان طرحِ قانونی به بحث بگذارد. همچنین، صلاحیت مجلس شورای اسلامی در تفسیر قوانین که در اصل (73) قانون اساسی مذكور شده، مؤید دیگری بر حق ایجاد تغییر در لوایح قانونی است؛ چون اگر مجلس شورای اسلامی مجاز در تفسیر و تبیین مراد خویش از مفاد قانونی باشد كه به عنوان لایحه تقدیم شده است، طبعاً در هنگام تصویب لوایح نیز مختار است مفاد لایحه را آن‌گونه كه صواب می‌داند تغییر دهد و به تصویب رساند و جالب آن‌که مجلس شورای اسلامی در تغییر مجدد استفساریه نیز محدودیتی ندارد.

نکته قابل توجه دیگر این‌که اصرار بی‌وجه بر عدم امکان تغییر مفاد لوایح در مجلس شورای اسلامی امکان تعامل میان مجلس شورای اسلامی و دولت را از میان می‌برد و مجلس مذکور را در صورت مخالفت با بخشی از لایحه به مخالفت با کل لایحه و رد آن سوق می‌دهد که این امر توالی فاسدی به دنبال دارد و مآلاً اداره کشور را با اختلال مواجه می‌کند.

3ـ2. بار مالی مصوبات مجلس شورای اسلامی

اصل (75) قانون اساسی بررسی طرح و تغییر در لوایح را در صورتی كه متضمن بار مالی باشد و روش تأمین آن در مصوبه مشخص نشده باشد، ممكن ندانسته است. البته تشخیص این امر نیز همانند سایر موارد، در وهله اول با خود مجلس شورای اسلامی و در مرحله بعد بر عهده شورای نگهبان است و در صورتی كه شورای نگهبان مصوبه مجلس شورای اسلامی را به دلیل مغایرت با اصل مذكور، مغایر با قانون اساسی بداند، مجلس مذکور براساس اصل (112) قانون اساسی بنا بر تشخیص مصالح كشور حق دارد بر مصوبه خود اصرار و آن را به مجمع تشخیص مصلحت نظام بفرستد و دلیلی بر تقیید اطلاق اصل (112) در این خصوص وجود ندارد. خصوصاً که ایرادات شورای نگهبان به استناد اصل (75) عموماً به این دلیل است كه محلی را كه مجلس شورای اسلامی برای تأمین بار مالی مشخص كرده است، نمی‌پذیرد ویا آن را كافی نمی‌داند و مجمع تشخیص مصلحت نظام در این مقام عمدتاً به احراز موضوع و حل اختلاف صغروی میان مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان می‌پردازد.

3ـ3. مسئولیت امور برنامه و بودجه و امور اداری و استخدامی

بر اساس اصل (126) قانون اساسی «رییس‏ جمهور مسؤولیت‏ امور برنامه‏ و بودجه‏ و امور اداری‏ و استخدامی‏ كشور را مستقیماً بر عهده‏ دارد و می‌تواند اداره‏ آن‌ها را به‏ عهده‏ دیگری‏ بگذارد.» آن‌چه از ظاهر این اصل مستفاد است، صرفاً مسؤولیت رییس جمهوری در مورد اداره امور برنامه‏ و بودجه‏ و امور اداری‏ و استخدامی است و وضع قاعده و ایجاد سازمان در این زمینه‌ها را نمی‌توان مستنداً به اصل (126) قانون اساسی در صلاحیت رییس جمهوری دانست. زیرا اولاً ذیل اصل مذكور كه مكمل صدر آن است، تفویض اداره امور برنامه‏ و بودجه‏ و اداری‏ و استخدامی را از اختیارات رییس جمهوری دانسته است و از آن می‌توان دریافت که مقصود از "مسؤولیت" در صدر اصل (126) نیز همان مسؤولیت اداره بوده است و نه بیش از آن؛ ثانیاً، سابقه تاریخی موضوع نیز بیان‌گر این مطلب است. چه، تا سال 1368 ه.ش. كه اصل (126) قانون اساسی به صورت فعلی اصلاح شد، بر اساس ماده (4) قانون برنامه و بودجه كشور و ماده (103) قانون استخدام كشوری، سازمان‌های برنامه و بودجه و امور اداری و استخدامی کشور سازمان‌های زیر نظر نخست‌وزیر محسوب می‌شدند و صرفاً مسؤولیت اداره این امور بر عهده نخست وزیر قرار داشت و در جریان بازنگری قانون اساسی، به منظور ایجاد تمركز در مدیریت قوه مجریه مسؤولیت اداره این امور به شخص رییس جمهوری محول شد و وی شخصاً عهده‌دار مدیریت امور مذكور گردید و اختیار جدیدی در این باره برای رییس جمهوری در نظر گرفته نشد. مشروح مذاكرات شورای بازنگری قانون اساسی نیز مؤید برداشت فوق از این اصل است.

بنابراین، گرچه مجلس شورای اسلامی نمی‌تواند وزارت‌خانه‌ای برای اداره امور مربوط به برنامه و بودجه و اداری و استخدامی تشكیل دهد و یا سازمانی را متولی آن کند، ولی نمی‌توان تصویب آیین‌نامه‌های اداری و استخدامی و یا مواردی از قبیل ضوابط اجرایی بودجه را با استناد به این اصل در صلاحیت رییس جمهوری دانست. چرا كه اصل (126) تنها در مقام بیان مسؤولیت اجرایی رییس جمهوری در امور مربوط به برنامه و بودجه و اداری و استخدامی مطابق قوانین اساسی و عادی است و صلاحیت مقررات‌گذاری برای رییس جمهوری از اصل مذکور مستفاد نمی‌شود. همچنین نمی‌توان به استناد اصل مذكور، تصویب قانون در حوزه امور اداری و استخدامی و برنامه و بودجه را مستلزم ارایه لایحه از سوی دولت دانست و نمایندگان مجلس شورای اسلامی را از ارایه طرح در این زمینه‌ها منع كرد؛ زیرا، همان‌گونه كه گذشت، اصل (126) صرفاً در مقام بیان این است كه رییس جمهوری مدیریت امور مذكور را برعهده دارد و نه امر دیگر.

3ـ4. صلاحیت مقررات‌گذاری به وسیله دولت

مطابق اصول قانون اساسی، به ویژه اصل (57) همان قانون، قوای سه‌گانه در جمهوری اسلامی ایران مستقل از یک‌دیگر هستند و ورود هریک در حوزه صلاحیت دیگری مجاز نیست. مطابق اصل (60) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران «اعمال‏ قوه‏ مجریه‏ جز در اموری‏ كه‏ در این‏ قانون‏ مستقیماً بر عهده‏ رهبری‏ گذارده‏ شده‏، از طریق‏ رییس‏ جمهور و وزراء است.» به عقیده ما مراد از اجراء در این اصل صرفاً اداره امور است و این امر، چنان‌که سابقاً گفته شد، فی نفسه مستلزم هیچ‌گونه سیاست‌گذاری و تقنین نیست و صرفاً باید در چهارچوب قوانین انجام پذیرد. البته، چنان‌که گفته شد، ممکن است وضع مقرره در برخی موارد به قوه مجریه وانهاده شود، لکن در این مجال قوه مجریه، به تجویز قانون اساسی و تحت حکومت مقررات مصوب مجلس شورای اسلامی، اعمال‌کننده اختیارات قوه مقننه است.

بر این مبنا می‌توان به تبیین اصول (85) و (138) قانون اساسی نیز پرداخت. چنان‌که گفته شد، قانون اساسی در برخی موارد به صورت تبعی برای قوه مجریه صلاحیت تقنینی قائل شده است. غرض از اعطاء این صلاحیت چهار چیز می‌تواند باشد: 1. ایجاد امکان تفویض وضع مقررات فنی، تخصصی و جزیی از جانب قوه مقننه به قوه مجریه به منظور صرفه‌جویی در وقت قوه مقننه و امکانات دولت در استفاده از نظر کارشناسان، 2. تأمین اجراء قوانین، 3. انجام وظایف اداری و 4. تنظیم سازمان‌های اداری. بر این اساس، حقوق‌دانان آیین‌نامه‌ها و تصویب‌نامه‌ها را به سه قسم تقسیم کرده‌اند: آیین‌نامه تفویضی، آیین‌نامه اجرایی و آیین‌نامه مستقل.

اصل (85) درمورد آیین‌نامه‌های تفویضی و اصل (138) در مورد آیین‌نامه‌های اجرایی و مستقل است. مطابق ذیل اصل (85) «... مجلس‏ شورای‏ اسلامی‏ می‏‌تواند ... اجازه‏ تصویب‏ [دائمی‏ اساسنامه‏ سازمان‌ها، شركت‌ها، مؤسسات‏ دولتی‏ یا وابسته‏ به‏ دولت‏] را ... به‏ دولت‏ بدهد. در این‏ صورت‏ مصوبات‏ دولت‏ نباید با اصول‏ و احكام‏ مذهب‏ رسمی‏ كشور و یا قانون‏ اساسی‏ مغایرت‏ داشته‏ باشد. تشخیص‏ این‏ امر به‏ ترتیب‏ مذكور در اصل‏ نودوششم‏ با شورای‏ نگهبان‏ است‏. علاوه‏ بر این‏، مصوبات‏ دولت‏ نباید مخالف قوانین‏ و مقررات‏ عمومی‏ كشور باشد و به‏ منظور بررسی‏ و اعلام‏ عدم‏ مغایرت‏ آن‌ها با قوانین‏ مزبور باید ضمن‏ ابلاغ‏ برای‏ اجراء به‏ اطلاع‏ رییس‏ مجلس‏ شورای‏ اسلامی‏ برسد.» و اصل (138) این قانون نیز مقرر کرده است: «علاوه‏ بر مواردی‏ كه‏ هیأت‏ وزیران‏ یا وزیری‏ مأمور تدوین‏ آیین‏ نامه‏‌های‏ اجرایی‏ قوانین‏ می‏‌شود، هیأت‏ وزیران‏ حق‏ دارد برای‏ انجام‏ وظایف‏ اداری‏ و تأمین‏ اجرای‏ قوانین‏ و تنظیم‏ سازمان‌های‏ اداری‏ به‏ وضع تصویب‌نامه‏ و آیین‏نامه‏ بپردازد. هریك‏ از وزیران‏ نیز در حدود وظایف‏ خویش‏ و مصوبات‏ هیأت‏ وزیران‏ حق‏ وضع آیین‏نامه‏ و صدور بخشنامه‏ را دارد، ولی‏ مفاد این‏ مقررات‏ نباید با متن‏ و روح‏ قوانین‏ مخالف‏ باشد. دولت‏ می‏تواند تصویب‏ برخی‏ از امور مربوط به‏ وظایف‏ خود را به‏ كمیسیون‌های‏ مشتكل‏ از چند وزیر واگذار نماید. ... تصویب‏نامه‏ها و آیین‏نامه‏های‏ دولت‏ و مصوبات‏ كمیسیون‌های‏ مذكور در این‏ اصل‏، ضمن‏ ابلاغ‏ برای‏ اجراء به‏ اطلاع‏ رییس‏ مجلس‏ شورای‏ اسلامی‏ می‏رسد تا در صورتی‏ كه‏ آن‌ها را بر خلاف‏ قوانین‏ بیابد با ذكر دلیل‏ برای‏ تجدید نظر به‏ هیأت‏ وزیران‏ بفرستد.»

نظر در این اصول به وضوح استثنایی‌بودن صلاحیت تقنینی قوه مجریه و احتیاط مقنن اساسی در اعطای این اختیار را می‌نمایاند. مطابق این اصول و نیز اصل (4) قانون اساسی، مقررات دولتی نباید با اصول‏ و احكام‏ مذهب‏ رسمی‏ كشور، قانون‏ اساسی ویا متن و روح قوانین مصوب مجلس شورای اسلامی مخالف باشند. قانون‌گذار برای تأمین این امر مصوبات قوه مجریه را از چهار جهت تحت کنترل قرار داده است. اولاً، در اصل (85) آیین‌نامه‌های تفویضی را پس از تأیید شورای نگهبان لازم‌الاجراء دانسته است، ثانیاً، در اصول (85) و (138) امکان بررسی همه آیین‌نامه‌ها و تصویب‌نامه‌ها را به وسیله رییس مجلس شورای اسلامی فراهم آورده است، ثالثاً، اصل (170) قضات‏ دادگاه‏ها را مكلف کرده است از اجرای تصویب‏نامه‏ها و آیین‏نامه‏های‏ دولتی‏ كه‏ مخالف‏ با قوانین‏ و مقررات‏ اسلامی‏ یا خارج‏ از حدود اختیارات‏ قوه‏ مجریه‏ است‏ خودداری‏ كنند و رابعاً در اصل (170) امکان تقاضای ابطال‏ این‏گونه‏ مقررات‏ را از دیوان‏ عدالت‏ اداری‏ ایجاد کرده است.

دقت در این نکته ضروری است که اختیار دولت در وضع مقرره نافی اختیار قوه مقننه برای ورود در تمامی حوزه‌های مقرر در اصول (85) و (138) قانون اساسی نیست. این امر در خصوص همه اقسام مقررات دولتی که در اصل (85) و صدر اصل (138) از آن‌ها یاد شده است، مجرا است و توجه به ماهیت تقنینی آیین‌نامه‌نویسی و لزوم عدم مخالفت این مقررات با شرع، قانون اساسی و متن و روح قوانین عادی هر متأمل را به این استنباط رهنمون می‌شود. توجه به نکات زیر در مورد اصول (85) و (138) قانون اساسی رهگشا است:

نخست: همان‌گونه كه گفته شد، قانون اساسی مقررات‌گذاری در برخی از امور را که تقریباً به پنجاه مورد بالغ می‌شود صرفاً در صلاحیت مجلس شورای اسلامی و به موجب قانون دانسته است. این موارد قابل تفویض به غیر نیست مگر به كمیسیون‌های مجلس شورای اسلامی برای تصویب قوانین موقت آزمایشی.

دوم: همان‌گونه که گفته شد، مراجع مذکور در اصل (138) باید در حدود صلاحیت مقرر در قانون اساسی به وضع قاعده بپردازند. این قانون تشخیص تخلف مراجع مذكور را بر عهده رییس مجلس شورای اسلامی و دیوان عدالت اداری نهاده است و این دو مرجع از جهت تشخیص تخلف در عرض یك‌دیگر قرار دارند و لذا اگر یكی از آن‌ها مصوبه دولت را مغایر قوانین بداند و ابطال کند، رسیدگی مجدد مرجع دیگر بلاموضوع است. اما عدم ابطال مصوبه دولت به وسیله هریك از مراجع مذکور، نمی‌تواند به معنی تأیید آن تلقی و مانع ورود و ابطال مصوبه به وسیله دیگری محسوب گردد. بنابراین، دولت در این مورد باید تابع نظر دو مرجع مذكور باشد و حق تخلف از نظر آن‌ها را ندارد و اگر نظر دولت در این زمینه را نظر نهایی تلقی كنیم ـ چنان‌كه برخی چنین گفته‌اند ـ اصل مذكور لغو خواهد بود. لذا باید گفت منظور از «تجدیدنظر» در ذیل اصل (138)، اصلاح مصوبه مورد ایراد رییس مجلس شورای اسلامی است و نه ارجاع تصمیم‌گیری نهایی به دولت؛ همان‌گونه كه اصل (126) قبل از بازنگری قانون اساسی، چنین صلاحیتی را برای رییس جمهوری در مورد مصوبات هیأت وزیران پیش‌بینی كرده بود و بر این اساس، وی مصوبات واجد ایراد را برای تجدیدنظر به هیأت وزیران ارسال می‌كرد و هیأت وزیران ملزم به اصلاح مصوبه خود بود.

سوم: بر اساس قانون نحوه اجراء اصول (85) و (138)، در صورتی كه یك هفته پس از اعلام مغایرت مصوبه هیأت وزیران با قانون به وسیله رییس مجلس شورای اسلامی،‌ مصوبه مذكور اصلاح نشود، آن مصوبه‌ خودبه‌خود ملغی‌الاثر می‌گردد. ازآن‌جاكه مصوبه هیأت وزیران در روزنامه رسمی منتشر می‌شود و تا زمانی كه از همین طریق اصلاح نشود، لازم الاجراء تلقی می‌گردد، نامه رییس مجلس شورای اسلامی به رییس جمهوری مبنی بر اعلام مغایرت مصوبه هیأت وزیران با قانون نیز باید در روزنامه رسمی منتشر شود تا ملغی‌الاثرشدن مصوبه هیأت وزیران از این طریق به اطلاع عموم برسد.

استناد به ماده (1) قانون مدنی برای بازشناختن مواردی كه در روزنامه رسمی منتشر می‌شود و این استنباط از آن كه نامه رییس مجلس شورای اسلامی به رییس جمهوری مبنی بر اعلام مغایرت مصوبه هیأت وزیران با قانون قابل انتشار در روزنامه رسمی نیست، صحیح نیست. چرا كه در ماده (1) قانون مدنی حكم به انتشار قوانین در روزنامه رسمی شده است و در خصوص سایر مواردی كه در روزنامه رسمی انتشار می‌یابد، سخنی به میان نیامده است. اگر مبنای انتشار مطلبی در روزنامه رسمی، ماده مذكور باشد، انتشار مصوبات هیأت وزیران در روزنامه رسمی نیز خلاف قانون است، چراكه در ماده مذكور به آن اشاره نشده است. لکن مبنای اصلی انتشار در روزنامه رسمی ماده (1) قانون مدنی نیست، بل‌كه قانون تأسیس روزنامه رسمی مصوب 25/7/1289 است كه به موجب آن روزنامه رسمی برای انتشار «احكام وزارت‌خانه‌ها و اعطای امتیاز و شئونات و عزل ‌ونصب‌ها و قوانین موضوعه و صورت‌مشروح جلسات دارالشورای ملی ‌و هرگونه مطالب رسمی دیگر دولت» تأسیس شده است. لذا در حال حاضر علاوه بر قوانین مصوب مجلس شورای اسلامی، آیین‌نامه‌های دولتی، بخشنامه‌های قوه قضائیه، مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی، آراء وحدت رویه دیوان عالی كشور، آراء وحدت رویه هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، آگهی‌های مربوط به شركت‌ها، مشروح مذاكرات مجلس شورای اسلامی، مصوبات شورای عالی اداری، مصوبات مجمع تشخیص مصلحت نظام و مواردی از این قبیل در روزنامه رسمی منتشر می‌شود. بنابراین، نامه رییس مجلس شورای اسلامی به رییس جمهوری مبنی بر اعلام مغایرت مصوبه هیأت وزیران با قانون نیز به خاطر اثری كه بر آن مترتب است و موجب ملغی‌الاثرشدن مصوبه هیأت وزیران می‌شود، باید در روزنامه رسمی انتشار یابد و به اطلاع عموم برسد.

چهارم: اگر مصوبه دولت مغایر قوانین نباشد، مجلس شورای اسلامی در صورت مخالفت با آن می‌تواند به تصویب قوانینی مبادرت ورزد كه احكامِ مغایر با مصوبه دولت در آن‌ها مقرر شده است، همان‌گونه كه می‌تواند احكامی را همسو با مصوبه دولت به تصویب برساند و هیچ منعی در این باره در قانون اساسی وجود ندارد.

فرض وجود مخصص لبی در موضوع بحث نیز ثبوتاً و اثباتاً منتفی است. زیرا، در مورد عمومات قانون اساسی مخصص لبی تنها یک مصداق می‌تواند داشته باشد و آن مخصص عقلی است. چه، فرض مصادیق دیگر مخصص لبی همانند اجماع و سیره در حیطه حقوق اساسی بلاموضوع است. اما در مورد مخصص عقلی نیز می‌توان گفت، فارغ از این‌که مفهوم مخصص عقلی خود با ابهام مواجه است و بر فرض عدم ابهام، حجیت آن حداقل در حیطه حقوق اساسی محل بحث و مناقشه فراوان است، اثباتاً نیز یافتن چنین مخصصی بر عمومات قانون اساسی در غایت اشکال است؛ خصوصاً در مورد عموم صلاحیت تقنینی مجلس شورای اسلامی که حسب اصول (58) و (71) قانون اساسی اعمال‌کننده بلامنازع قوه مقننه در حدود مقرر در قانون اساسی است و تا کنون نیز چنین ادعایی از کسی صادر نشده و لذا در مقام تفسیر حدود اختیارات قوه مقننه اصول مارالذکر باید نصب‌العین قرار گیرند.

پنجم: مصوبات هیأت وزیران و كمیسیون‌های متشكل از چند وزیر ممكن است نام‌ها و عناوین مختلفی به خود گیرد كه البته در ماهیت آن تفاوتی ایجاد نمی‌كند و در هر صورت وقتی صلاحیت تصویب آن از اصل (138) حاصل شده باشد، لازم است برای بررسی به رییس مجلس شورای اسلامی ارسال شود.

ششم: اصل (134) نیز كه تعیین برنامه و خط‌مشی دولت را در صلاحیت رییس جمهوری نهاده، اجازه تخطی وی از قوانین در تدوین برنامه و خط مشی دولت را اعطاء نكرده است. «برنامه و خط مشی دولت» در ارایه لوایح به وسیله وی و تصویب آیین‌نامه‌های موضوع اصل (138) متجلی می‌شود و در هر صورت بر اساس اصل تفكیك و استقلال قوا كه در اصل (57) قانون اساسی مورد اشاره قرار گرفته است، وظیفه و صلاحیت تقنین و ترسیم چهارچوب حركت دولت در موضوعات مختلف، اولاً بر عهده مقام رهبری و سپس بر عهده مجلس شورای اسلامی و مردم است و لذا خط‌مشی‌گذاری ‌دولت در راستای خط‌مشی‌گذاری مجلس شورای اسلامی معنی پیدا می‌كند، نه مغایر با آن. چنان‌كه تقنین و تعیین ضوابط امور به وسیله مجلس شورای اسلامی نیز در راستای سیاست‌های كلی نظامِ مورد تأیید رهبری معتبر است. به همین جهت مراجع صالح برای وضع آیین‌نامه طبق اصل (138)، چه در وضع آیین‌نامه‌های اجرایی قوانین و چه در تصویب آیین‌نامه‌های مستقل، حق قاعده‌گذاری مخالف با متن و حتا روح قوانین را ندارند. مرجع تشخیص این امر، همان‌گونه كه گفته شد، رییس مجلس شورای اسلامی و دیوان عدالت اداری است.

3ـ5. صلاحیت اجرایی قوه مجریه و نظارت مجلس شورای اسلامی بر آن

بر اساس اصل (60) قانون اساسی «اعمال‏ قوه‏ مجریه‏ جز در اموری‏ كه‏ در این‏ قانون‏ مستقیماً بر عهده‏ رهبری‏ گذارده‏ شده‏، از طریق‏ رییس‏ جمهور و وزرا است‏.» بر این اساس اصولاً «اجراء» كه وظیفه قوه مجریه است، از طریق رییس جمهوری و وزراء انجام می‌شود، مگر آنكه بر اساس قانون اساسی مقام رهبری عهده‌دار آن باشد. از تأمل در قانون اساسی برخی از مصادیق «اجرا» قابل تشخیص است که از آن جمله می‌توان به انتخاب استاندار، فرماندار، بخشدار و سایر مقامات كشوری، تعیین معاون رییس جمهوری، امضاء عهدنامه‌ها، مقاو‌له‌نامه‌ها، موافقت‌نامه‌ها و قراردادهای دو‌لت ایران با سایر دو‌لت‌ها و امضاء پیمان‌های مربوط به اتحادیه‌های بین‌المللی، البته پس از تصویب به وسیله مجلس شورای اسلامی، اداره امور برنامه و بودجه و امور اداری و استخدامی كشور، تعیین نماینده ویژه، تعیین سفراء ایران، امضای استوارنامه آنان و پذیرش استوارنامه سفرای خارجی، اعطای نشان‌های دولتی، عزل وزراء، صلح دعاو‌ی راجع به اموال عمومی و دو‌لتی یا ارجاع آن به داو‌ری، توقف انتخابات مجلس شورای اسلامی، گرفتن و دادن وام یا كمك بلاعوض داخلی و خارجی، استخدام كارشناسان خارجی و انتقال اموال و بناهای دولتی به غیر  اشاره کرد. موارد مذکور نمونه‌هایی از مصادیق «اجراء» است كه قوه مجریه بر عهده دارد. البته، چنان‌که گفته شد، قانون اساسی انجام برخی از این امور را نیز به موافقت مجلس شورای اسلامی منوط کرده است كه گاه باید با نصاب خاصی همراه باشد.

بر این اساس و مطابق اصل (60) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، مجلس شورای اسلامی خود را مجاز به دخالت در امر اجراء و اعمال‌کننده قوه مجریه نمی‌داند. لکن آن‌چه در این مجال، محل بحث و مناقشه دولت و مجلس شورای اسلامی است، تفاسیر گشاده‌دستانه‌ای است که دولت محترم از اصل (60) به دست می‌دهد و از این رهگذر می‌کوشد صلاحیت عام مجلس شورای اسلامی در تقنین را محدود کند و به صواب‌دید خویش بر جای قوه مقننه نیز تکیه زند. بنابراین، اصرار بر فهم دقیق اصل (60) قانون اساسی و مراد از «اعمال قوه مجریه» در آن اصل است تا بدین‌وسیله هر قوه قدر در خور خویش را بازیابد و بر جایی نشیند که میثاق اسلامی ـ ملی ما، یعنی قانون اساسی، مراد کرده است.

مطابق اصول قانون اساسی، به ویژه اصل (57) همان قانون، قوای سه‌گانه در جمهوری اسلامی ایران مستقل از یک‌دیگر هستند و ورود هریک در حوزه صلاحیت دیگری مجاز نیست. مطابق اصل (60) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران «اعمال‏ قوه‏ مجریه‏ جز در اموری‏ كه‏ در این‏ قانون‏ مستقیماً بر عهده‏ رهبری‏ گذارده‏ شده‏، از طریق‏ رییس‏ جمهور و وزراء است.» اصول تفسیری اقتضاء می‌کند که تعبیر "قوه مجریه" در اصل (60) با رجوع به سایر اصول تفسیر شود و نتیجه این امر همان است که سابقاً در مقام تبیین مفهوم "اجراء" گفته شد. بر این اساس، مراد از اجراء صرفاً اداره امور است و این امر، چنان‌که سابقاً گفته شد، فی نفسه مستلزم هیچ‌گونه سیاست‌گذاری و تقنین نیست و صرفاً باید در چهارچوب قوانین انجام پذیرد.

البته گرچه قوه مقننه امکان اعمال قوه مجریه را ندارد، ولی می‌تواند با روشن‌بینی منویات خود در حوزه اجراء را با وضع قانون، یعنی مقرره کلی الزامی یا ترخیصی و دارای ضمانت اجراء مادی، تعقیب کند. توجه به سوابق تقنینی که مورد تأیید شورای نگهبان نیز بوده است، مؤید این مدعاست. از این جمله می‌توان به "قانون بازگشت ساعت كار بانك‌ها به وضع سابق" مصوب 1385 ه.ش. و "قانون تغییر ساعت رسمی كشور" مصوب 1386 ه.ش. اشاره کرد.

4. تخلفات رییس جمهوری و هیأت وزیران از انجام وظایف قانونی

همان‌گونه که گفته شد، یکی از وظایف مجلس نظارت بر اقدامات دولت در حوزه اجراء است. مجلس شورای اسلامی در سال‌های اخیر با ملاحظه شرایط خاص سیاسی از اختیارات نظارتی خود از قبیل سؤال، استیضاح و تحقیق و تفحص به طور کامل استفاده نکرده و از اعمال مکانیسم‌های نظارتی از طریق دیوان محاسبات کشور و یا کمیسیون اصل نودم قانون اساسی چشم پوشیده که متأسفانه این امر به جای ایجاد تغییر در رفتار دولت سبب نقض مکرر قوانین از سوی قوه مجریه نیز شده است. اینك به پاره‌ای از این تخلفات اشاره می‌شود:

4-1. تکلیف رییس‌جمهوری به امضاء مصوبات مجلس شورای اسلامی

به موجب اصل یکصدوبیست‌‌وسوم قانون اساسی رییس‌جمهوری باید مصوبات مجلس یا نتیجه همه‌پرسی را پس از طی مراحل قانونی و ابلاغ به وی امضاء کند و برای اجراء در اختیار مسئوولان بگذارد. مع‌هذا، از 31 قانون مصوبی که از ابتدای سال جاری تا پایان تیرماه سال 1389 به‌وسیله رییس مجلس شورای اسلامی به رییس‌جمهوری ارسال شده است، هشت مورد تا پایان تیرماه سال جاری از سوی رییس‌جمهوری ابلاغ نشده(با این حال برخی از قوانین پس از انقضای مهلت قانونی در شهریورماه سال جاری به‌وسیله رییس‌جمهوری ابلاغ شدند) و در 23 مورد نیز ابلاغ در خارج از مهلت پنج‌روزه مندرج در قانون مدنی صورت گرفته است. البته در سال‌های پیشین نیز ارتکاب تخلف مذکور به‌وسیله این دولت مصادیق متعددی داشته است.

4-2. الزام هیأت وزیران به ارسال مصوبات خود به رییس مجلس شورای اسلامی

به‌موجب اصول هشتادوپنجم و یکصدوسی‌وهشتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، هیأت وزیران مکلف است کلیه مصوبات خود با هر عنوان را به منظور احراز عدم مغایرت با متن و روح قوانین عادی برای رئیس مجلس شورای اسلامی ارسال کند. متاسفانه هیأت وزیران حدوداً از ماه پایانی سال گذشته تا اواخر خردادماه سال جاری(این دوره زمانی تقریبی است و قطعی نیست.) از ارسال مصوبات خود به رییس مجلس شورای اسلامی خودداری کرده که نمونه بارز آن «اساسنامه سازمان خصوصی‌سازی» (تصویبنامه شماره 636-46/47733 مورخ 26/12/1388) و برخی از آیین‌نامه‌های قانون مدیریت خدمات کشوری است. علاوه‌ بر این، دولت با تغییر نام مصوبات خود به تصمیمات و الفاظی از این قبیل برخی دیگر از مصوبات خود را نیز برای رییس ‌مجلس شورای اسلامی ارسال نمی‌کند و مصوبات شوراهایی متشكل از وزراء كه وضع آیین‌نامه نموده‌اند نیز ارسال نشده است و به تازگی هم با فعال شدن ستاد تدابیر ویژه هیچ یك از مصوبات آن ارسال نگردیده است.

4-3. ابلاغ ضوابط اجرایی بودجه بدون تصویب هیأت وزیران

هدف از تهیه و ابلاغ ضوابط اجرایی بودجه شفاف‌سازی و تسهیل اجراء قانون بودجه است. به همین دلیل است که این ضوابط باید ضمن تعیین، تنظیم و شفاف‌کردن نحوه اجراء احکام قانون بودجه، نوع رابطه دستگاه‌ها را نیز تعیین کند. با توجه به این‌که دستگاه‌های مختلفی در امر اجراء بودجه دخیل هستند و نحوه عمل کلیه دستگاه‌های اجرایی در اجراء قانون بودجه مؤثر است،‌ لذا تصویب ضوابط اجرایی بودجه فقط در قالب تصویبنامه هیأت وزیران و در چهارچوب قوانین مربوط میسر است. مع هذا، ضوابط اجرایی بودجه سال 1389 برخلاف روال قانونی جزء مصوبات هیأت وزیران قرار نگرفته و برای اولین بار با استناد به اصل یکصدوبیست‌وششم قانون اساسی به‌وسیله رییس جمهوری تهیه و ابلاغ شده است، و از این رو، وجاهت اجراء ندارد و دستگاه‌های اجرایی نیز نمی‌توانند بر اساس آن اقدام کنند. ضمناً همین مصوبه هم به رئیس مجلس ارسال نشده است.

4-4. از بین‌ بردن زمینه بررسی دقیق بودجه به‌علت تقدیم دیرهنگام لوایح بودجه به مجلس

به‌ موجب ماده (224) اصلاحی قانون آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی ـ مصوب سال 1387 ـ دولت موظف است لایحه بودجه سالیانه کل کشور را حداکثر تا پانزدهم آذرماه هر سال به مجلس تسلیم کند. لایحه بودجه سال 1389 در تاریخ 4/11/1388 تقدیم مجلس شورای اسلامی شد،‌ درحالی که با توجه به مهلت قانونی تعیین‌شده این امر باید حداکثر تا 15/9/1388 صورت می‌گرفت. این تخلف و تأخیر پنجاه روزه که موارد مشابهی نیز دارد عملاً امکان بررسی دقیق لایحه بودجه را به‌علت ضیق وقت سلب می‌کند. موارد مندرج در جدول زیر نمایانگر نحوه تعامل دولت با مجلس در زمینه تقدیم لایحه بودجه سنواتی است.

جدول زمان تقدیم بودجه‌های سنواتی

سال

زمان تقدیم

1380

16 آذر

1381

2 دی

1382

2 دی

1383

2 دی

1384

19 دی

1385

25 دی

1386

1 بهمن

1387

17 دی

1388

8 بهمن

1389

4 بهمن

4-5. اخلال در تخصیص دقیق بودجه با ایجاد تغییر در ردیف‌های بودجه از سال 1387

اگرچه در سال‌های 1385 و 1386 تعداد و شماره طبقه‌بندی دستگاه‌ها، همانند سال‌های پیشین و بدون ایجاد تغییر، در لوایح بودجه سنواتی درج شد، لکن در لایحه بودجه سال 1387 ردیف‌های بودجه‌ای صرفاً برحسب دستگاه‌های اصلی ارائه گردید و تعداد دستگاه‌ها و ردیف‌های اصلی بودجه به 39 مورد تقلیل یافت. البته در زمان بررسی لایحه بودجه سال 1387 در مجلس شورای اسلامی این نقیصه با توجه به مبانی حقوقی اصلاح شد و تعداد ردیف‌های بودجه به 262 ردیف مستقل افزایش پیدا کرد و لایحه با این اصلاح به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید، اما دولت در عمل همان 39 دستگاه را مبنای اجراء بودجه قرار داد. در این راستا، مجلس شورای اسلامی تلاش فراوانی کرد تا با ابطال برخی بندهای ضوابط اجرایی بودجه و اعمال اهرم‌های نطارتی مسیر طی‌شده را اصلاح کند، لکن دولت در سال‌های 88 و 89 نیز بودجه را به همان شیوه غیر قانونی تنظیم و به مجلس تقدیم کرد.

4-6. واردات غیرقانونی بنزین و نفت گاز

علی‌رغم این‌که مجلس شورای اسلامی همه ساله به‌هنگام بررسی و تصویب لوایح بودجه، احکام مشخصی را در زمینه واردات بنزین و فرآورده‌های نفتی به تصویب رسانده است، متأسفانه دولت از سال 1386 هرساله مقدار قابل توجهی فرآورده‌های نفتی به‌طور غیر قانونی به کشور وارد می‌کند. توجه به عملکرد دولت در زمینه واردات فرآورده‌های نفتی در هشت‌ماهه اخیر سال جاری نیز نمایان‌گر این مطلب است که تا پایان امسال حدود 4،185 میلیون دلار فرآورده‌های نفتی وارد کشور می‌شود که این امر برخلاف مصوبات مجلس شورای اسلامی در مورد واردات فرآورده‌های نفتی است. توجه به مفاد جدول زیر نشان می‌دهد دولت طی سه سال گذشته در مجموع مبلغ 9،724 میلیون دلار بنزین و نفت گاز به‌طور غیرقانونی به کشور وارد کرده است.

جدول واردات بنزین و نفت گاز طی سال‌های 1385-1388 (ارقام به میلیون دلار)

سال مصوب عملکرد غیرقانونی توضیحات

1385 4868 4912 - متمم ارائه شده است

سال

مصوب

عملکرد

غیرقانونی

توضیحات

1385

4868

4912

-

متمم ارائه شده است

1386

3664

5794

2130

1387

3186

6595

3409

1388 (8 ماهه)

-

2790

2790

4-7. بار مالی مصوبات سفر‌های استانی هیأت دولت و عدم ارتباط آن با بودجه‌های سنواتی

بررسی مصوبات سفرهای استانی نشان می‌دهد (گزارش شماره (9020 ) مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی)در گزارش دیوان محاسبات این رقم برای سفرهای استانی دوره اول 82 درصد محاسبه شده است) که حدود 84 درصد  از این مصوبات بار مالی دارد و دولت سعی کرده است از طرق گوناگون مانند اختصاص بخشی از اعتبارات متفرقه و متمرکز یا اعتبارات سایر دستگاه‌های اجرایی بار مالی آن‌ها را تأمین کند. نکته قابل تأمل در‌این‌باره این است‌که میزان بار مالی حدود 53 درصد از این تصمیم‌ها و محل تأمین بار مالی حدود 40 درصد ازآن‌ها نا‌معلوم است.

4-8. عملکرد هیأٔت وزیران در تصویب آیین‌نامه‌های اجرایی و تصویبنامه‌های مورد نیاز قوانین

بررسی عملکرد دولت در اجرای مصوبات مجلس هشتم در مورد تصویب آیین‌نامه‌های اجرایی و تصویبنامه‌های مورد نیاز قوانین در دوره زمانی 7/3/1387 تا 30/10/1388 نشان‌گر این نکته است که دولت تا پایان دی‌ماه 1388 در 26 مورد برای وضع آیین‌نامه‌های اجرایی یا تصویبنامه‌های مورد نیاز قوانین اقدامات لازم را انجام نداده و تنها در ده مورد به تکلیف خود در‌این‌باره عمل کرده است. نکته قابل توجه این است که عدم تعیین مهلت برای تصویب آیین‌نامه‌های اجرایی قوانین طبق اصول حقوقی به منزله فوری‌بودن تکلیف دولت در تهیه آیین‌نامه است و این امر نمی‌تواند بهانه‌ای برای عدم تهیه و تصویب آیین نامه‌‌های مورد نیاز قلمداد گردد.

4-9. تعیین تعطیلات رسمی کشور

لایحه قانونی تعیین تعطیلات رسمی کشور در تاریخ 8/4/1359 به تصویب شورای انقلاب رسیده و ماده (87) قانون مدیریت خدمات کشوری نیز تعیین ترتیب و تنظیم ساعت کاری ادارات در طول هفته را با رعایت سقف 44 ساعت در هفته بر عهده دولت قرار داده است. بر ‌این ‌اساس، اعلام تعطیلی عمومی روز‌های یکشنبه 20 تیر‌ماه 1389 و دوشنبه 21 تیر‌ماه 1389 به‌دلیل گرمای شدید هوا و صرفه‌جویی در انرژی در 19 استان کشور و تصویبنامه مورخ 17/6/1389 هیأت وزیران مبنی ‌بر تعطیلی روز دوم شوال به‌عنوان تعطیل رسمی مغایر صریح قوانین مذکور است.

4-10. تعیین ساعت کار در ماه مبارک رمضان

اقدام هیأت وزیران در تغییر «ترتیب و تنظیم ساعات کار ادارات و تقلیل ساعات کار کارکنان دولت و بانک‌ها در ایام ماه مبارک رمضان» مبنیاً بر ایرادات اعلامی از سوی رییس مجلس به‌موجب اختیار مذکور در اصل یکصدو‌سی‌وهشتم قانون اساسی و براساس ماده (87) قانون مدیریت خدمات کشوری که ساعات کاری ادارات را 44 ساعت در هفته می‌داند، همانند مصوبات مشابه در سال‌های 1386، 1387 و 1388 با قانون مغایر است.

4-11. عدم اجراء قانون استفاده از تسهیلات حساب ذخیره ارزی برای حمل‌ونقل ریلی و عمومی شهرها

به‌موجب ماده واحده «قانون حمایت از سامانه‌های حمل‌ونقل ریلی شهری و حومه» مصوب 1385 و قانون «توسعه حمل‌ونقل عمومی و مدیریت مصرف سوخت» مصوب 1386 و به‌منظور تحقق هدفمندکردن یارانه‌ها، دولت مکلف شده است مبلغ یک میلیارد دلار برای تأمین تجهیزات و احداث خطوط راه‌آهن شهری تهران و حومه، مبلغ هفتصد میلیون دلار برای تأمین تجهیزات و احداث خطوط راه‌آهن شهری سایر کلان‌شهرهای دارای طرح مصوب قطار شهری و مبلغ سیصد میلیون دلار برای اجرایی‌کردن طرح‌های جامع حمل‌ونقل و ترافیک سایر شهرها تا پایان سال 1389 از محل حساب ذخیره ارزی یا هر عنوان دیگر به‌صورت تسهیلات و با رعایت قانون «حداکثر استفاده از توان فنی و مهندسی تولیدی و صنعتی و اجرایی کشور در اجرای پروژه‌ها و ایجاد تسهیلات به‌منظور صدور خدمات» مصوب 12/12/1375 اختصاص و در اختیار شهرداری‌های مربوط قرار دهد. تسهیلات منظورشده به‌عنوان بخشی از سهم 50درصدی دولت تلقی شده و تضمین باز‌پرداخت صد درصد آن برعهده دولت است. این قانون در جلسه علنی مورخ 22/10/1388 مجلس شورای اسلامی تصویب و پس از ایراد شورای نگهبان و اصرار مجلس بر مصوبه قبلی خود به مجمع تشخیص مصلحت نظام ارسال شد و در جلسه مورخ 15/12/1388 مجمع مذکور به تصویب رسید، ولی ازسوی رئیس‌جمهور برای اجراء ابلاغ نشد. با توجه به فرجه زمانی اختصاص اعتبارات یاد شده، به‌نظر می‌رسد این قانون تا پایان سال 1389 امکان اجراء دارد، ولی با عنایت به عدم ابلاغ قانون به‌وسیله رییس‌جمهوری و اظهارات مقامات دولت ظاهراً این قانون اجراء نخواهد شد.

4-12. عدم ارائه اساسنامه شرکت‌های ملی نفت، گاز و پتروشیمی

به‌موجب ماده (3) «لایحه قانونی تأسیس وزارت نفت» مصوب 8/7/1358 شورای انقلاب، وزارت نفت مکلف شده است سازمان، تشکیلات و آیین‌نامه‌های خود و شرکت‌های تابعه را ظرف شش ماه از تاریخ تصویب این قانون تهیه کند تا پس از تصویب هیأت وزیران اجراء شود. مجدداً مقنن در جزء «10» بند «د» تبصره «11» قانون بودجه سال 1384 کل کشور دولت را مکلف کرد اساسنامه شرکت‌های مذکور را تا پایان خرداد‌ماه 1384 به مجلس شورای اسلامی تقدیم کند. این حکم در قوانین بودجه سنواتی سال‌های 1385، 1386، 1387، 1388 و 1389 نیز با اندکی تغییر تکرار شد، ولی هیچ‌گاه تاکنون اقدامی ازسوی دولت در این زمینه صورت نگرفت.

4-13. تشکیل سازمان ملی مهارت

شورای عالی اداری با استناد به بند «الف» ماده (55) قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری‌اسلامی ایران مصوب 1383 «دانشگاه جامع علمی-کاربردی»، «آموزشکده‌های فنی و حرفه‌ای وزارت آموزش و پرورش» و «سازمان آموزش فنی و حرفه‌ای» را در هم ادغام و به ایجاد سازمان ملی مهارت اقدام کرده است، در حالی که این ماده تنها اجازه ایجاد یک نهاد سیاست‌گذار در حوزه آموزش فنی‌ و حرفه‌ای را به هیأت وزیران و نه شورای عالی اداری اعطاء کرده و از اجازه ادغام سازمان‌های موجود یا ایجاد سازمان جدید سخن نگفته است. از سوی دیگر، این اقدام با بند «ج» ماده (139) قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و تبصره (1) ماده (1) قانون اصلاح مواد (139) و (154) همان قانون نیز منافات دارد که ادغام واحد‌های سازمانی ایجادشده به حکم قانون را تنها با تصویب  مجلس شورای اسلامی مجاز می‌داند. خصوصاً که «دانشگاه جامع علمی-کاربردی» با استناد به مصوبه شورای عالی انقلاب فرهنگی تأسیس شده است و مصوبات شورای مذکور نیز از حیث اعتبار در حکم قانون است و لذا اتخاذ تصمیم شورای عالی اداری دایر بر ادغام این دانشگاه با «آموزشکده‌های فنی و حرفه‌ای وزارت آموزش و پرورش» و «سازمان آموزش فنی و حرفه‌ای کشور» خارج از صلاحیت قانونی «شورای عالی اداری» و مغایر با بندهای ذیل ماده (115) قانون مدیریت خدمات کشوری است. علاوه بر این براساس قانون اخیر مجلس در اردیبهشت ماه سال جاری انتزاع آموزشكده‌های فنی و حرفه‌ای از آموزش و پرورش ممنوع گردید و متأسفانه دولت در تغایر با همه این مصوبات تصمیم به انتزاع این مراكز از آموزش و پرورش گرفت و سازمان غیرقانونی ملی مهارت را تشكیل داد.

4-14. موارد مهم تخلف از قوانین و مقررات تا پایان شهریور‌ماه سال 1389 طبق گزارش حسابرسان دیوان محاسبات کشور

4-14-1.  عدم واریز سهم 20 درصد صندوق توسعه ملی صادرات گاز سال 1389 به مبلغ 245،000،000 دلار؛

4-14-2.  معاوضه 76،419،034 بشکه نفت خام به ارزش 4،975 میلیون دلار به‌منظور واردات بنزین و گازوییل در سال 1388 برخلاف حکم مقرر در بند «61» ماده واحده بودجه سال 1388 کل کشور؛

این در حالی است که شرکت ملی نفت ایران در سال‌های 1386 و ،1387 به‌ترتیب، مبلغ 2،179،058،616 و 3،531،234،914 دلار بیش از سقف مقرر در جزء «7» بند «ج» تبصره «11» قانون بودجه سال 1386 و جزء «ز» بند «7» ماده واحده قانون بودجه سال 1387 کل کشور و در پنج‌ماهه اول سال 1389 برخلاف حکم صریح تبصره «1» جزء «د» بند «4» ماده واحده قانون بودجه سال 1389 کل کشور اقدام به معاوضه 17،791،994 بشکه نفت خام به ارزش 1،362،029،129 دلار با فرآورده‌های نفتی کرده است.

4-14-3.  عدم پرداخت مبلغ 50 میلیون دلار سهم وزارت جهاد کشاورزی موضوع فراز دوم جزء «الف» بند «7» ماده واحده قانون بودجه سال 1388 کل کشور به‌وسیله شرکت ملی نفت ایران؛

4-14-4. ردیف درآمدی 210101 (منابع حاصل از ارزش نفت خام) در قانون بودجه سال 1388 کل کشور به مبلغ 153،187،500 میلیون ریال به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده که براساس جزء «هـ» بند «7» ماده واحده قانون     بودجه سال 1388 كل كشور ،بانك مركزی جمهوری اسلامی ایران مكلف بوده تاسقف ریالی ارقام مصوب نسبت به فروش ارز حاصل از صادرات نفت خام به نرخ روز اقدام و درآمدهای مربوط را به حساب ردیف یاد شده واریز كند. بانك مركزی جمهوری اسلامی ایران بر خلاف حكم قانونی یاد شده و صرفا بر اساس مصوبه هیات وزیران (مصوبه 257737 / ت 44205 ه مورخ 23/12/1388)  اقدام به برداشت بیش از 000و000و590 دلار (751و809و5 میلیون ریال) مازاد بر ردیف اعتباری 210101 از حساب تمركز درآمد ارزی (سهم حساب ذخیره ارزی) نموده كه نهایتا مبلغ واریزی به ردیف درآمدی بالغ بر 500 و996 و158 میلیون ریال شده است .

نتیجه

در پایان این نوشتار باید بر این نکته تأکید شود که حدود صلاحیت قوای سه‌گانه در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران به روشنی معین شده است و رویه عملی دولت‌ها و مجالس پیشین نیز مؤید این مدعاست. بر اساس اصل (57) این قانون هریک از قوای سه‌گانه مستقل از یک‌دیگر و زیر نظر ولایت مطلقه فقیه و امامت امت به اعمال صلاحیت‌های خویش می‌پردازند و ضمانت اجراء تخلف هریک از قوا از حدود صلاحیت‌های مقرر نیز در همین قانون پیش‌بینی شده است. بنابراین، خدشه و ایجاد شبهه در تفاسیری که مبنای عمل دولت‌ها و مجالس بوده و هست، وجهی ندارد و در فضای سیاسی کنونی نمی‌تواند دربردارنده پیام مناسبی تلقی شود و اعتناء بدان‌ها نیز ممکن است که تعادل کنونی میان قوای سه‌گانه را که ضامن حفظ مردم‌سالاری دینی در کشور ماست برهم‌زند و عمل‌کرد هریک از قوا را با اختلال مواجه کند. بنابراین، مقتضای کلان‌نگری در مورد اختلافات کنونی دولت و مجلس شورای اسلامی این است که تنها قانون اساسی و تفاسیر معمول از آن مبنای حل اختلاف باشد و در این راستا به تفاسیر شاذ تمسک نشود و خیالات فراقانونی لباس قانون نپوشد که فتح این باب، اگر امروزه به دست ماست، ادامه آن به اراده ما نیست و پذیرش آن ممکن است سودای مقابله با نظم حقوقی رایج را در فکر مجالس و دولت‌های آینده بپرورد و در روند اداره امور خلل ایجاد کند.

حاصل آن‌که تحدید بی‌وجه صلاحیت تقنینی مجلس شورای اسلامی نمایندگان را به سمت استفاده افراطی از صلاحیت نظارتی سوق می‌دهد و امر اجراء را مختل می‌کند و تحدید صلاحیت نظارتی سبب تورم قوانین و بروز اختلال در کار سایر نهادهای نطارتی می‌شود و تحدید هردو به منزله هدم جمهوریت نظام و اتکاء اداره امور کشور بر آراء عمومی است که بنابر اصل (177) قانون اساسی از اصول لایتغیر این نظام الاهی مردم‌سالار محسوب می‌شود. بنابراین، هر اقدام عجولانه و مقطعی و بدون عنایت به مصالح پایدار نظام مقدس جمهوری اسلامی ایران می‌تواند صفراء فزاید و آثار جبران‌ناپذیری بر جای نهد. پس بهتر آن‌که همه قوا به نظم حقوقی مورد نظر قانون اساسی که در اسلام عزیز ریشه دارد و به آراء عمومی متکی است گردن نهند و قلم مغلطه بر دفتر دانش نکشند و بر جای خویش نشینند که عدالت در کلام بزرگان چیزی جز بر جای خویش نشستن و نشاندن نیست.

در پایان، مجلس شورای اسلامی بر عمل مطابق اصول قانون اساسی تأکید می‌کند و در راستای وظایفی که قانون اساسی بر عهده مجلس شورای اسلامی و نمایندگان آن نهاده و بر اساس مفاد سوگند مذکور در اصل (67) قانون اساسی که شرعاً بر ذمه آحاد نمایندگان مجلس شورای اسلامی قرار گرفته است، بر استفاده عقلایی از تمام ظرفیت صلاحیت‌های خویش اصرار دارد و عمل و شعار خود را مقابله با هرگونه قانون‌شکنی و قانون‌گریزی در قوای سه‌گانه می‌داند و خود نیز برتر از قوانین اساسی و عادی نمی‌نشیند و خویش را بری از نظارت نمی‌بیند، همان‌گونه که تعامل حداکثری با قوای دیگر را در چهارچوب قوانین و تحت رهبری ولایت مطلقه فقیه بر خود فرض می‌داند.

متأسفانه دولت محترم در سال‌های گذشته با تخلف از مفاد قوانین و در برخی موارد امتناع از انجام وظایف قانونی زمینه نامناسبی در روابط میان خود و مجلس شورای اسلامی ایجاد کرده است که شرح اجمالی آن در بند (4) این مرقومه از نظر گذشت. در این میان، مجلس شورای اسلامی با ملاحظه شرایط خاص سیاسی و با نصب‌العین‌قراردادن اوامر مکرر مقام رهبری دائر بر تعامل میان دولت و مجلس شورای اسلامی از تعقیب ضمانت اجراءهای سنگینی چون سؤال و استیضاح رییس جمهوری صرف نظر کرده و کوشیده است گرهی را که با دست گشوده می‌شود با دندان نگشاید و در زمانه‌ای که دشمنان تیر بر کمانه نهاده و کیان نظام را نشانه گرفته‌اند هزینه‌های بی‌جهت سیاسی بر نظام تحمیل نکند.

البته، در برخی موارد ممکن است به حکم "الضرورات تبیح المحظورات" به خروج جزئی از مفاد قوانین حاجت افتد. باید توجه کرد که این امر از نگاه مقنن اساسی نیز مخفی نمانده و مسیر آن در همان قانون معین شده و حل معضلات لاینحل نظام در بند «8» اصل (110) قانون اساسی از طریق مجمع تشخیص مصلحت نظام به تشخیص مقام رهبری موکول گردیده است. بنابراین، اگر در موردی همانند برداشت اضطراری از خزانه خروج جزئی از قوانین لازم باشد، چه بهتر است که مسیر قانونی امر طی شود و نظر سایر قوا نیز جلب شود تا ناهماهنگی بروز نکند و اختلال ایجاد نشود.
از طرفی وجود حجم زیادی از تخلفات و روشن نشدن تكلیف آنها، هم به ساختار نظام لطمه می‌زند و هم فضای سوءتفاهم و بدبینی در بین دست‌اندركاران و مردم ایجاد می‌كند و هم می‌تواند رویه‌ای برای آیندگان شود كه این امر خطرناكی است و هم می‌تواند حقوق مردم در برخی موارد نادیده گرفته شود. لذا باید ساز و كاری برای حل و فصل تخلفات در نظر گرفت تا كمتر به قوه قضائیه یا جراحی مدیریتی نظیر سؤال و استیضاح در مجلس بینجامد. یك راه بر حسب اصل‌(110) قانون اساسی تدارك سازوكاری در سازمان رهبری برای رسیدگی به این تخلفات است، راه دیگر، ورود قوه قضائیه در شعبه‌ای خاص به موضوع تخلفات می‌باشد به شرط اینكه با سرعت رسیدگی و اعلام‌نظر كند كه رافع اشكالات مترتبه باشد.

تازه ترین اخبار مجلس شورای اسلامی را در صفحه سروس مجلس «تابناک» بخوانید.