سوگواران بودجه

محمد قاسمی*

کد خبر: ۱۲۰۹۵۱۸

تاریخ: ۲۰ آذر ۱۴۰۲ - ۱۱:۴۰

لایحه بودجه ۱۴۰۳ با کمترین داده‌ها و اطلاعات ممکن، تقدیم مجلس شورای اسلامی شده است. تا آنجا که نگارنده اطلاع دارد، تقدیم چنین بودجه مبهمی با کمترین جزئیات از دخل‌وخرج کشور به مجلس پس از انقلاب مشروطه (البته به‌جز سال‌های اشغال ایران) بی‌سابقه است.

ریشه این پدیده، در قانونی است که مجلس یازدهم تحت عنوان قانون اصلاح مواد «۱۸۰» و «۱۸۲» آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی، در تاریخ ۱۴ دی‌ماه ۱۴۰۱ به تصویب رساند و طبق آن مصوب کرد که بودجه ازآن‌پس در دو بخش مجزا تقدیم مجلس شود. بخش اول شامل اطلاعات کلی درباره منابع بودجه و ترازهای کلان و احکام بودجه‌ای و مفروضات بودجه است و بخش دوم، شامل جداول تفصیلی بودجه خواهد بود.

اکنون مجلس طبق قانون جدید قرار است ظرف پنج روز درباره کلیات بودجه ۱۴۰۳ تصمیم بگیرد؛ اما بر مبنای هفت جدول کلی که در قسمت اول لایحه بودجه درج شده است پاسخی برای پرسش‌های زیر وجود ندارد:

الف- مالیات اشخاص حقوقی بیش از ۵۳ درصد رشد کرده است، اما معلوم نیست چقدر از این افزایش، سهم شرکت‌های بخش خصوصی (اشخاص حقوقی غیردولتی) و چقدر سهم اشخاص حقوقی دولتی است.

ب- مالیات بر درآمدها بیش از ۳۳ درصد رشد کرده است، اما معلوم نیست که کدام پایه‌های مالیاتی رشد کرده است.

ج- دولت قرار است مالیات بیشتری بگیرد و استقراض بیشتری هم نسبت به سال ۱۴۰۲ انجام دهد؛ اما بعداً و در بخش دوم -که بعد از تصویب بخش اول تقدیم می‌شود- خواهد گفت که آن را صرف چه‌کارهایی خواهد کرد. الآن مشخص نیست!

د- تراز عملیاتی بودجه ۳۰۰ هزار میلیارد تومان کسری دارد، اما اجزای آن معلوم نیست.

هـ - سهم بخش‌های مهم هزینه‌ای یعنی سلامت، آموزش، دفاع و امنیت، فرهنگ و... معلوم نیست.

و- منابع موسوم به هدفمندسازی درآمدها، حدود ۷۶۰ هزار میلیارد تومان است که حاصل فروش داخلی فرآورده‌های نفتی و قیمت نهاده‌هایی مانند خوراک پالایشگاه‌ها و پتروشیمی‌ها و بخشی هم صادرات فرآورده‌های نفتی است؛ اما جزئیات هیچ‌یک معلوم نیست. بنابراین سیاست دولت درباره قیمت‌گذاری نهاده‌های انرژی که بر زنجیره تولید در کشور اثرگذار است، معلوم نیست.

سؤال مهم دیگری هم می‌توان طرح کرد. اصولاً مشخص نیست بررسی کلیات در این شرایط، در مرحله اول به چه معناست؟ عجیب‌تر آنکه قسمت دوم بودجه طبق قانون مذکور فاقد کلیات است و نمایندگان باید درباره ردیف‌ها، پیشنهاد بدهند؛ همان پدیده‌ای که دولت‌ها به‌شدت با آن مخالف‌اند!

ممکن است گفته شود که در طول بررسی بودجه در کمیسیون تلفیق، اطلاعات لازم در اختیار نمایندگان قرار خواهد گرفت. پرسش آن است که حق عموم مردم و کسانی که کسب‌وکارشان تحت تأثیر این تصمیمات است، چه می‌شود و آیا مهلت برای بررسی آثار این تصمیم‌ها حتی پس از ارائه اطلاعات و انتقال نظرات توسط ذی‌نفعان به نمایندگان مجلس کافی است؟

در کشورهای پیشرفته، دولت‌ها موظف‌اند حجم انبوهی از اطلاعات درباره دخل‌وخرج کشور و سیاست‌های مالی دولت را هنگام تهیه و تدوین و تصویب بودجه به شکل عمومی و در قالب‌های مشخصی به‌صورت علنی منتشر کنند تا مردم، هم از تکالیف خود درباره پرداخت مالیات آگاه باشند و هم حق خود را درباره انواع وظایفی که قانون بر عهده دولت گذاشته است بدانند.

این اطلاعات زمینه ارزیابی آثار سیاست‌های مالی دولت بر کسب‌وکارها را برای عموم مردم و فعالان اقتصادی فراهم می‌آورد و کارشناسان مستقل نیز می‌توانند ادعاهای دولت درباره اثر سیاست‌هایی را که اتخاذ خواهد شد بسنجند و به اطلاع رأی‌دهندگان -که همان مالیات‌دهندگان هستند- برسانند.

این موضوع به‌عنوان حق مردم و به‌ویژه نمایندگان پارلمان در قانون اساسی کشورها و قوانین عادی به رسمیت شناخته شده است. البته این حق، به‌سادگی به دست نیامده و حاصل مبارزات تاریخی پرهزینه مردم در کشورهای مختلف بوده است. در کشورهای پیشرفته، تهیه و تصویب بودجه زمینه عالی‌ترین سطح گفت‌وگوها بین دولت و پارلمان و مردم، درباره مسائل اقتصادی، اجتماعی و سیاسی را فراهم می‌کند.

در ایران تهیه و تصویب بودجه کشور توسط پارلمان یکی از دستاوردهای سترگ انقلاب مشروطه بود. اگرچه به دلیل تداوم حاکمیت استبدادی و سپس ورود منابع حاصل از نفت به بودجه، پیوند بین مردم و دولت در بودجه تضعیف و بودجه‌ریزی برای مدت طولانی به مسئله‌ای دولتی و نه ملی تبدیل شد. پس از انقلاب اسلامی و به دلایل گوناگون، کشور نتوانست نظام بودجه‌ریزی نفت‌محور را تغییر دهد.

دراین‌بین حسب سنت اداری، مجموعه‌ای از داده‌ها درباره منابع و مصارف و سیاست‌های دولت در قالب جداول گوناگون منتشر می‌شد که اگرچه قادر نبود به ساده‌ترین پرسش‌ها از قبیل اینکه جمع مخارج یا منابع دولت در سال مالی چیست یا سهم واقعی هر یک از منابع یا هر یک از مخارج چقدر است، پاسخ دقیقی دهد، تحلیل‌های حداقلی درباره سیاست‌های دولت را ممکن می‌ساخت.

پس از انقلاب اسلامی، تأمین حقوقی که در قانون اساسی برای پاسخگویی ارکان قوه مجریه در برابر مجلس شورای اسلامی تصریح شد و صلاحیت‌های بی‌سابقه این نهاد در بررسی و تصویب بودجه و لزوم سازگاری تصمیم‌ها و سیاست‌ها در سطح کلان در مراحل مختلف، مستلزم تغییر تعاریف و روش‌های بودجه‌ریزی بود که انجام نشد. مجالس همواره از در اختیار نداشتن اطلاعات کافی برای تصمیم‌گیری درباره بودجه سالانه گلایه‌مند و دولت‌ها هم از دخالت نمایندگان مجلس در لایحه بودجه و به‌ویژه تغییر ردیف‌های اعتباری دستگاه‌ها و طرح‌های عمرانی و تعریف طرح‌های عمرانی جدید ناراضی بودند.

طرح‌های مطالعاتی مختلفی برای یافتن راهکارهای علمی و مبتنی بر تجربیات بین‌المللی و سازگار با قانون اساسی و متناسب با نظام اداری و مالی ایران انجام شد که نتایج آن در عمل به کار گرفته نشد. در برخی از این طرح‌ها، بحث دومرحله‌ای شدن تهیه و تصویب بودجه مطرح شد. به نظر می‌رسد نگارندگان قانون فوق، با فرض آنکه بودجه همان است که تاکنون تهیه و تصویب می‌شد، صرفاً قالب‌های اطلاعاتی سنتی را به دو قسمت تقسیم کرده‌اند.

این در حالی است که حداقل در مطالعات مفصلی که در مرکز پژوهش‌های مجلس در بین سال‌های ۱۳۷۹ تا ۱۳۹۰ انجام شد و نتایج آن به‌صورت عمومی در دسترس است، پیشنهاد شده بود در صورت دومرحله‌ای شدن تهیه و تصویب بودجه، اطلاعات مفصلی در مرحله اول به‌صورت رسمی و علنی درباره سیاست‌های بودجه‌ای دولت به تفکیک سمت منابع و سمت مصارف در اختیار مجلس و عموم مردم قرار گیرد.

همچنین علاوه بر ارائه گزارش رسمی درباره آثار بودجه بر متغیرهای اقتصاد کلان مانند رشد، تورم، نرخ سود و...، دولت موظف شده بود آثار هر یک از سیاست‌ها را برحسب شاخص‌های معین ارائه و مقام پاسخگوی هر سیاست را تعیین کند. مقرر شده بود این اطلاعات در قالب سندی رسمی به مجلس تقدیم شود تا نمایندگان مردم بتوانند ارزیابی دقیقی از جهت‌گیری‌های دولت و کلیات بودجه بر مبنای آثار آن داشته باشند.

نکته پایانی اینکه در چند سال اخیر سهم درآمدهای مالیاتی در منابع دولت افزایش یافته که عمدتاً بر اثر محدودیت‌های تحریمی و کاهش منابع حاصل از صادرات نفت بوده است. در چنین شرایطی، دولت و مجلس باید سعی می‌کردند شفافیت بودجه را با انتشار اطلاعات فزاینده درباره جزئیات منابع و مصارف افزایش دهند تا باورهای تاریخی مردم درباره ضرورت پرداخت مالیات را تغییر دهند. اینکه عکس این مصلحت حرکت شود خود هنری است!

*رئیس مرکز پژوهش‌های اتاق ایران