الگوهاي رقيب در سياست خارجي ايران

دكتر ابراهيم متقي*

کد خبر: ۱۱۹۴۱۷

تاریخ: ۲۱ شهريور ۱۳۸۹ - ۱۲:۱۸

تصميم‌گيري در سياست خارجي بر پايه ضوابط و قواعدي انجام مي‌گيرد كه مبتني بر ضرورت‌هاي ساختاري كشور‌ها بوده و از سوي ديگر، تأمين‌كننده منافع ملي واحدهاي سياستی است. هر تصميمي مي‌بایست معطوف به توليد امنيت و قدرت براي واحدهاي سياسي شود؛ به‌همين دليل است كه «مدل تصميم‌گيري بوروكراتيك» از اهميت ويژه‌اي براي تحقق اهداف ملي كشورها برخوردار بوده و بر اين اساس، مجريان سياست خارجي مي‌بايست فعاليت‌هاي خود را در چهارچوب و قواعد ساختاري نظام سياسي پيگيري کنند.

در برابر مدل بوروكراتيك، الگوي ديگري وجود دارد كه معطوف به نقش محوري بازيگران و كارگزاران اجرايي است. در اين الگو، هرگونه تصميم‌گيري براساس ايستارها و ادراكات سياست‌گذاران و مقامات عاليه كشور انجام مي‌گيرد. در اين مدل، الگوي رفتاري دولت‌ها تحت تأثير نگرش زمامداران قرار مي‌گيرد. در كشورهايي كه روند بوروكراتيك گسترش چنداني پيدا نكرده و يا اين كه اعتماد كارگزاران اجرايي به ساخت‌هاي حكومتي محدود است، در آن شرايط، الگوي فردمحور از اهميت بيشتري برخوردار مي‌شود.

ريشه‌هاي تاريخي ـ ساختاري فردگرايي سازماني در ايران

تجربه دولت‌داري در ايران نشان مي‌دهد كه عموما «مدل فردمحور» از اهميت بيشتري در مقايسه با «مدل بوروكراتيك» برخودار است. فردگرايي، بخشي از واقعيت تصميم‌گيري اجرايي در ايران به شمار مي‌رود. بين فردگرايي و خودمداري رابطه ارگانيك وجود دارد. تفاوت چنداني بين دو موضوع يادشده در حوزه سياست خارجي و داخلي نیست. از سوي ديگر، مي‌توان بر اين تأكيد داشت كه فردگرايي مي‌تواند ماهيت ليبرال و يا راديكال داشته باشد. هنگامي‌كه فردگرايي با خودمداري در حوزه سياست داخلي و سياست خارجي پيوند مي‌يابد، در آن شرايط ماهيت راديكال خواهد يافت. طبعا چنين فرآيندي منجر به حاشيه‌اي شدن نهادهاي سياسي و هويت سازمان‌هاي مرتبط با موضوع خاصي مي‌شود كه تداوم آن به تضادهاي ساختاري می‌انجامد.

دلايل كميته‌سازي در سياست خارجي

تغيير در فرآيندهاي اجرايي سياست خارجي ايران مي‌تواند بازتابي از دلايل گوناگون باشد. برخي بر اين اعتقادند كه تغيير در جهت‌گيري و الگوي اجرايي دولت ناشي از ناكار‌آمدي ساختارهاست. به‌همين دليل است كه حوزه‌هاي مختلف جغرافيايي در اختيار و كنترل كميته‌هاي اجرايي‌اي قرار مي‌گيرد كه مورد اعتماد رئيس‌جمهوري و حلقه اوليه ارتباطي وي است. طي سال‌هاي گذشته، مطبوعات، اختلافات ادراكی و مديريت رئيس‌جمهوري و وزير امور خارجه را منعكس كردند. زماني‌كه انتظارات رئيس‌جمهوري توسط ساخت‌هاي بوروكراتيك تأمين نشود، در آن شرايط، زمينه براي بهر‌ه‌گيري از الگوهاي مختلفي فراهم مي‌شود. الگوي اول، تغيير در ساختار مديريت وزارت امور خارجه است. اين امر، راه ساده ولی پر دغدغه‌اي خواهد بود؛ به عبارت ديگر، تغيير پي‌درپي مديريت‌ها، منجر به افزايش تضادهاي درون‌ساختاري مي‌شود. اگر وزير امور خارجه و يا معاونت‌هاي وي تغيير پيدا کنند؛ در آن شرايط امكان تحقق اهداف و مطلوبيت‌هاي رئيس‌جمهوري بسيار محدود است، زيرا تصميم‌گيري در سارختار بوروكراتيك، تابع نظرات وزير و يا معاونين وي نخواهد بود. سیستم كارشناسي مي‌تواند ادراكات خود را منتقل کرده و از سوي ديگر، زمينه براي تأثيرگذاري بدنه بوروكراتيك بر ساختار مديريت فراهم مي‌شود.
رئيس‌جمهوري اسلامي ايران در چنين شرايطي از مدل ديگري بهره گرفته است. وي ترجيح داده كه ساختار وزارت خارجه در فضاي حاشيه‌اي قرار گيرد؛ كميته‌هاي اجرايي، محور اصلي سياست‌گذاري و تصميم‌گيري در ارتباط با موضوعات سياست خارجي شوند. اين امر، منجر به انحرافات ساختاري مي‌شود؛ اما در كوتاه‌مدت، كميته‌هاي اجرايي مي‌توانند اهداف تعيين شده قبلي را پيگيري کنند.

مدل‌هاي كميته‌سازي در سایر كشورها

چنين وضعيتي در فرآيند تصميم‌گيري سياست خارجي در اتحاد شوروي وجود داشته است. برخي از رهبران سياسي اتحاد شوروي، از الگوي بوروكراتيك بهره‌گيري مي‌كردند و برخي ديگر تلاش داشتند تا كميته‌هاي اجرايي را فعال سازند. به‌طور مثال، لنين و برژنف داراي رويكرد بوروكراتيك بودند. در حالي‌كه استالين، خروشچف و گورباچف از مدل كنترل تاكتيكي سياست خارجي، توسط كميته‌هاي اجرايی بهره مي‌گرفتند. طبعا اين كميته‌ها در قالب دفتر سياسي حزب فعاليت مي‌كردند. رؤساي جمهوري آمريكا نيز در برخي از مواقع ترجيح مي‌دهند تا كميته‌هاي شوراي امنيت، نقش فعالي را در سياست خارجي ايفا کنند. چنين وضعيتي در دوران كارتر وجود داشت. وي موضوعات بحران در سياست خارجي را به «زبينگو برژینسكي» واگذار مي‌كرد. «برژینسكي» از تحرك اجرايي خود براي حل موضوعات سياست خارجي بهره مي‌گرفت. اين امر منجر به استعفاي «سایروس ونس» وزير خارجه آمريكا شد. چنين روندي در دوران رياست جمهوري جورج بوش پسر نيز مورد توجه قرار گرفت. وي ترجيح مي‌داد كه موضوعات سياست خارجي خود را از طريق «كاندوليزا رايس» (مشاور امنيت ملي) پيگيري کند و این‌کار او منجر به حاشيه‌اي شدن كالين پاول شد و در دوره دوم رياست‌جمهوري بوش با وي همكاري نكرد.

مطلوبيت كميته‌هاي منطقه‌اي در سياست خارجي

بنابراين موضوع كميته‌هاي منطقه‌اي كه توسط رئيس‌جمهوري ايران مطرح شده، مي‌تواند در كوتاه‌مدت، برخي از نيازهاي اجرايي كشور را تأمين کند. در شرايطي كه ساخت‌هاي بوروكراتيك نتوانند خود را با رويكرد مديران عاليه اجرايي هماهنگ سازند؛ شكل‌گيري چنين فرآيندهايی اجتناب‌ناپذير خواهد بود. از سوي ديگر، مي‌توان از تجارب تاريخ ديگر كشورها بهره گرفت و سرنوشت چنين كميته‌هايي را در كوتاه‌مدت، ميان مدت و طولاني مدت مورد توجه قرار داد.

كميته‌هاي منطقه‌اي سياست خارجي در مرحله اول با واكنش مجموعه‌هاي سياسي، اجرايي و مديريتي روبه‌رو مي‌شوند. در مرحله دوم چنين كميته‌هايي به انجام فعاليت‌هاي اجرايي خود در چهارچوب فعال‌سازي الگوهاي تاكتيكي مبادرت مي‌کنند. در نهايت نيز مي‌توان به اين جمع‌بندي رسيد كه چنين كميته‌هايي دچار فرسایش مي‌شوند. هر يك از مراحل يادشده مي‌تواند دوران تاريخي خاص خود را داشته باشد. مهمترين مسئله كشورهاي در شرايط موجود، كارآمدسازي ساخت‌هاي بوروكراتيك است. اين امر به بهره‌وري منجر شده و منافع مؤثرتري را براي كشورها به‌وجود مي‌آورد. اگر چنين ساخت‌هايی فاقد كارآمدي باشند؛ در آن شرايط، طبيعي است كه تغييرات در فرآيندهاي تصميم‌گيري به‌وجود آيد. از سوي ديگر، عمر كميته‌هاي منطقه‌اي به ميزان موفقيت آنان در پيگيري مأموريت‌ها و تحقق اهداف سياست خارجي بستگي دارد. اگر مديران اين كميته‌ها بتوانند به اهداف موردنظر نايل شوند، طبيعي است كه از تداوم سازماني بيشتري برخوردار مي‌شوند. به عبارت ديگر، يكي ديگر از معيارهاي تداوم چنين كميته‌هايي را بايد در كارآمدي سازماني موردتوجه قرار داد. هر زمان كه تضادهاي ساختاري افزايش یابد و يا اين‌كه چنين كميته‌هايي نتوانند اهداف موردنظر را تأمين کنند، در آن شرايط، مرحله فرسايش در فعاليت چنين مجموعه‌هايي به‌وجود خواهد آمد.

از سوي ديگر، شكل‌گيري اين كميته‌ها با الگوي مديريت اجرايي كشور ارتباط مستقيم دارد. طي پنج سال گذشته رئيس‌جمهوري ايران ترجيح داده است تا الگوي مديريت اقتضايي را مورد استفاده قرار دهد. در اين الگوي مديريت، ساخت‌هاي بوروكراتيك، كاركرد كمتر و محدودتري پيدا مي‌كنند؛ شايد بتوان بين برخي از مؤلفه‌هاي روان‌شناختي با الگوهاي مديريت سازماني تصميم‌گيران رابطه برقرار ساخت. شكل‌گيري اين كميته‌ها از يك سو، انعكاس بي‌اعتمادي رئيس‌جمهوري به ساخت‌هاي بوروكراتيك است. از سوي ديگر، وي، تغيير در كارگزاران اجرايي وزارت امور خارجه را به تنهايي موفقيت‌آميز نمي‌داند. در نتيجه چنين فرآيندي، رئيس‌جمهوري به اين جمع‌بندي رسيده است كه اهداف تاكتيكي را از طريق كميته‌هاي منطقه‌اي در سياست خارجي پيگيري کند.

نظريه اقتضايي و مدل كميته‌سازي در سياست خارجي

براساس نظريه اقتضايي در مديريت سياست خارجي، محيط از اهميت ويژه‌اي برخوردار است. براي تعامل با محيط لازم است تا از تكنيك‌ها و تاكتيك‌هاي مناسب بهره‌گيري شود. كميته‌هاي سياست خارجي، تلاشي مقطعي، ناپايدار و گذرا محسوب مي‌شوند. از سوي ديگر، در فرآيند فعاليت چنين كميته‌هايي، نقش نهادهاي بوروكراتيك، ثابت باقي مانده، ولي حوزه تحرك و فعاليت آنان كاهش مي‌يابد. ويژگي‌هاي رفتار سياست خارجي ايران در چهارچوب كميته‌هاي منطقه‌اي كه در قالب الگوي مديريت اقتضايي سازمان‌دهي شده، به شرح ذيل خواهد بود:

1- واكنش نهادهاي بوروكراتيك و حوزه‌هاي كارشناسی نسبت به چنين فرآيندي به‌وجود مي‌آيد. به‌طور كلي، چنين نهادهايي مخالف بهره‌گيري از الگوهاي مرحله‌اي و تاكتيكي در رفتار سياست خارجي هستند.
2- اين كميته‌ها فعاليت خود را به‌نام رييس‌جمهوري به انجام مي‌رسانند، بنابراين در فضاي بين‌المللي از پذيرش لازم برخوردارند. طبعا اين كميته‌ها براي تسهيل امور اجرايي مي‌توانند فعاليت‌هايي را آغاز کنند. زماني‌كه شكل خاصي از رفتار سياسي و بين‌المللي ايجاد شد، طبعا كارآمدي اين كميته‌ها كاهش مي‌يابد.

3- كميته‌هاي سياست خارجي داراي رويكرد انعطاف‌پذير خواهند بود؛ زيرا اين كميته‌ها براي حل مشكلات ايجاد شده يا محدوديت‌هاي حل نشده شكل مي‌گيرند.
4- كميته‌هاي منطقه‌اي سياست خارجي علاوه‌بر تقسيم كار جغرافيايي، تحت تأثير تفكر رؤساي كميته‌ها و چگونگي رفتار مديريت آنان هستند. بنابراين تصميم‌گيري در اين كميته‌ها بيش از آن كه تحت تأثير توصيه‌هاي كارشناسي و بوروكراتيك قرار گيرد، انعكاس برداشت‌هاي سياسي و اجرايي اعضای تشكيل‌دهنده آن‌هاست. در چنين شرايطي، تصميم‌گيري در بالاي سلسله‌مراتب مديريت انجام مي‌گيرد.

5- كميته‌هاي سياست خارجي به موضوعاتي مي‌پردازند كه داراي معضل و مشكل امنيت براي سياست خارجي ايران بوده‌اند. بنابراين، تصميم‌گيري، ابتكار و انعطاف‌پذيري در بالاي سلسه‌مراتب مديريت انجام مي‌گيرد. طبيعي است كه در چنين فرآيندي، پيوستاري از انعطاف‌پذيري و انعطاف‌ناپذيري سازماني مطرح است.
6- ميزان نوآوري توسط چنين كميته‌هايي در روابط خارجي ايران افزايش خواهد يافت. نوع روابط، ماهيت همكاري‌جويانه خواهد داشت. چگونگي كنش و ارتباطات در ساختار سلسله‌مراتب، رسمي و عمودي انجام مي‌گيرد.

7- تيم‌هاي اجرايي سياست خارجي كه در اين كميته‌ها فعاليت مي‌كنند، نسبتا محدود بوده و توجهي به شيوه‌هاي رفتار سازماني و بوروكراتيك ندارند. طبعا چنين الگويي براساس تكنيك‌هاي فرآيندي، سازماندهي نشده است، بلكه تحت تأثير شاخص‌هايي از جمله اعتماد، انعطاف و عبور از محدويت‌هاي ديپلماتيك خواهد بود.
8- كارآمدي اين كميته‌ها در عمل بسيار محدود است. زيرا به نيروها، گروه‌ها و مديريت مياني توجه چنداني ندارد. اين امر براي نيروها و ساخت‌هاي بوروكراتيك غيرقابل‌پذيرش خواهد بود. زماني‌كه عدم اطمينان نسبت به فعاليت چنين كميته‌هايی شکل گیرد، در آن شرايط، به موازات افزايش فرصت‌هاي ديپلماتيك، محدوديت‌هايي نيز ايجاد خواهد شد.

جمع‌بندي و نتيجه‌گيري

شگل‌گيري كميته‌هاي منطقه‌اي سياست خارجي را مي‌توان بخشي از روحیه و الگوي مديريت رياست‌جمهوري اسلامي ايران در دوره نهم و دهم دانست. رويكرد سياسي، اقتصادي، امنيتي و ديپلماتيك ايشان معطوف به تحرك عملياتي براي پيش‌برد اهداف طراحي شده از طريق ايجاد كميته‌هاي جايگزين و حاشيه‌اي کردن نهادهاي بوروكراتيك است.
مطلوبيت چنين الگويي درحوزه‌هايي كه مربوط به ساختار داخلي بوده براي تيم رياست‌جمهوري، كارآمدي بيشتري از حوزه‌هاي سياست خارجي به‌وجود آورده است. اگرچه در چنين روندي كارآمدي ساختار بوروكراتيك در حوزه‌هاي برنامه‌ريزي اقتصادي كاهش يافته، اما دولت توانسته اهداف تاكتيكي خود را از اين طريق پيگيري کند. به عبارت ديگر، شواهد نشان مي‌دهد كه گسترده بودن سازمان بوروكراتيك، مورد پذيرش دولت نهم و دهم در ايران نخواهد بود. كميته‌هايي كه داراي مديريت اقتضايي است، نقش مؤثري در اين روند ايفا مي‌كنند.

از سوي ديگر، مي‌توان به اين جمع‌بندي رسيد كه كارآمدي چنين مجموعه‌هايي در طولاني‌مدت محدود خواهد بود. ساختارهايي كه ماهيت غير بوروكراتيك دارند، كاركرد خود را در زمان محدودي از دست مي‌دهند. رييس‌جمهوري مي‌توانست چنين كميته‌هايي را درچهارچوب شوراي عالي امنيت ملي فعال کند؛ طبعا در چنين شرايطي «اعتبار سازماني» و اجرايي آنان در بين نهادهاي داخلي افزايش مي‌يافت. از سوي ديگر، واكنش محدودتري نسبت به فعاليت اين كميته‌ها ايجاد مي‌شد.

حوزه سياست خارجي به اين دليل از اهميت منحصربه‌فرد براي منافع و امنيت ملي كشورها برخوردار است كه تمامي قابليت‌هاي داخلي و توانمندي‌هاي عمومي كشور را با يكديگر منسجم کرده و آن را براي تحقق اهداف ملي به‌كار مي‌گيرد. ناديده گرفتن بخشي از ظرفيت‌هاي داخلي، كارآمدي اجرايي چنين كميته‌هايي را كاهش مي‌دهد. در عين‌حال، لازم است تا سازمان‌ها و پژوهش‌گراني كه در حوزه سياست خارجي كار مي‌كنند، چنين كميته‌اي را به‌عنوان رقيب سازماني مورد توجه قرار ندهند. رويكرد حمايتي و همكاري‌جويانه آنان مي‌تواند ضريب‌ همكاري درون‌ساختاري مجموعه‌هايي كه منافع ملي را ارتقاء مي‌دهند، فراهم سازد. اين امر گامي در جهت انسجام سازماني براي پيگيري اهداف ملي به‌گونه مشترك و سازمان‌يافته تلقي مي‌شود.

*دانشيار علوم‌سياسي دانشگاه تهران

منبع: هفته نامه پنجره