بنویسیم«محدودیت» بخوانیم «ممنوعیت»
فرشاد اسماعیلی*
قانون ممنوعیت به‌کارگیری بازنشستگان توسط رئیس جمهور محترم برای اجرا به سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور ابلاغ شد. قانونی که بیستم اردیبهشت ماه 1395 در مجلس شورای اسلامی تصویب و در تاریخ 29/2/1395 به تأیید شورای نگهبان رسید.
با وجود تصویب و ابلاغ قانون، در بررسی های حقوقی آن نکات و جهاتی دیده می شود که در نهایت نشان می دهد که بیشتر از آنکه این ماده واحده و تبصره هایش قانون «ممنوعیت به کارگیری بازنشستگان» باشد قانون «محدودیت به کار گیری بازنشستگان » است.
قانونگذار در ماده واحده قانون ممنوعیت به کارگیری بازنشستگان بیان داشته است که ازتاریخ ابلاغ این قانون، به‌کارگیری افرادی که در اجرای قوانین و مقررات مربوطه بازنشسته یا بازخرید شده یا بشوند، در دستگاههای اجرائی موضوع ماده(۵) قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ۸/۷/۱۳۸۶ و کلیه دستگاههایی که به نحوی از انحاء از بودجه عمومی کل کشور استفاده می‌کنند، ممنوع می‌باشد.
مشمولین ماده 5 قانون خدمات کشوری یا به عبارت دیگر دستگاه های اجرایی که در این قانون از به کارگیری افراد بازنشسته یا بازخرید منع شده اند کلیه وزارتخانه ها، مؤسسات دولتی، مؤسسات یا نهادهای عمومی غیردولتی، شرکت های دولتی و کلیه دستگاه هایی اند که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر و یا تصریح نام است از قبیل شرکت ملی نفت ایران، سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران، بانک مرکزی، بانکها و بیمه‌های دولتی.
اما قانونگذار در تبصره های بعدی شرایطی را جهت جواز یا عدم ممنوعیت استخدام و به کار گیری این افراد آورده است که متن صدر ماده واحده را کلا استثنا می کند. عده ایی از مشمولین مستثنی شده از این قانونگذار در تبصره 1 عده ایی از آنها در تبصره دوم ماده واحده آمده است. به موجب تبصره یک مقامات مذکور در ماده(۷۱) قانون مدیریت خدمات کشوری و همترازان آنها و ایثارگران، فرزندان شهدا و جانبازان هفتاد درصد (۷۰%) و بالاتر، نیروهای مسلح، وزارت اطلاعات و دارندگان اجازات خاصه مقام معظم رهبری از شمول این قانون مستثنی گردیده اند.
مقامات مذکور در ماده(۷۱) قانون مدیریت خدمات کشوری و همترازان آنها یعنی همان مدیران سیاسی یا به عبارت دیگر همان «مقامات» می باشند. مقامات یعنی رؤسای سه قوه، معاون اول رئیس جمهور، نواب رئیس مجلس شورای اسلامی و اعضا شورای نگهبان، وزرا نمایندگان مجلس شورای اسلامی و معاونین رئیس جمهور، استانداران و سفرا و معاونین وزرا که همگی این افراد بدون قید و شرط ازین ماده استثنا شده اند.
اما مهم تر از تبصره یک، تبصره دوم ماده واحده است. مطابق تبصره دوم " دستگاههای موضوع این قانون در صورت لزوم می‌توانند از خدمات بازنشستگان متخصص با مدرک تحصیلی کارشناسی و بالاتر به‌صورت پاره‌وقت و ساعتی استفاده کنند. حداکثر ساعات مجاز برای استفاده از بازنشستگان، یک‌سوم ساعات اداری کارمندان رسمی است وحق‌الزحمه این افراد متناسب با ساعات کاری آنها حداکثر معادل یک‌سوم کارمندان رسمی همان شغل تعیین و پرداخت می‌شود."
نکته مهم و اساسی و انتقادی قانون فوق این است که قانونگذار در تبصره دوم ماده واحده، استخدام و به کارگیری کلیه افرادی را که در صدر ماده واحده به صورت مطلق و به شکل عام ممنوع کرده بود، در تبصره دوم به شرط رابطه استخدامی پاره وقت و ساعتی تجویز نموده است.
این شیوه قانونگذاری قطعا مصداق بارز و عینی « تخصیص اکثر» می باشد. تخصیص اکثر در علم حقوق یا در روش استنباط احکام یا در اصول بدین معناست که حکمی بصورت عام بیان می شود و بعد بیشتر افراد عام از آن حکم مستثنا می گردند. حقوقدانان و اصولیین معتقدند چنین عملی قبیح است و آنرا از منظر استدلالی نشانی از ضعف اسندلالی و نا پسند و غیر موجه می دانند. به عبارت دیگر؛ اگر حکم عامی بیاید و بعد حکم خاصی محدوده آن عام را کاهش دهد مصداق تخصیص است اما اگر همین حکم خاص سبب بیرون رفتن همه افراد از آن عام شوند دیگر مصداق عینی تخصیص اکثر است و نزد علمای حقوق و اصول قباحت دارد.
بنابر مطالب پیشگفت، در مورد قانون فوق، در حال حاضر همه افراد بازنشسته مشمول این قانون می توانند به شرط کاهش ساعت کاری به یک سوم و بالتبع حقوق متناسب با آن یک سوم به استخدام دستگاه های مربوط درآیند. یعنی تبصره دوم ماده واحده به عنوان یک حکم خاص، تمام شمولیت عام ماده واحده را زیر سوال برده است و نه تنها «بیشتر» افراد عام را که «همه» افراد عام، یعنی همه بازنشستگان مشمول را از ممنوعیت عام صدر ماده خارج کرده است.
علاوه بر این مرجع تشخیص قید «در صورت لزوم» نیز که تعیین نگردیده است و طبعا همان کارفرمای رابطه استخدامی می باشد، اما قید « در صورت لزوم» هرچند در نگاه اول قیدی محدود کننده برای به کارگیری افراد مشمول قانون است اما از آنجایی که مرجع تشخیص لزوم کافرما خواهد بود و مرجع دیگری نیز برای تشخیص تحقق لزوم یا عدم لزوم به کار گیری افراد در دستگاه های مربوطه پیش بینی نگردیده است لذا دست کافرما یا دستگاه اجرایی را برای به کار گرفتن افراد به صورت رابطه ایی و بدون توجه به ضابطه ها و ضرورت ها باز می گذارد.
از آنجایی که تنها کارفرما است که لزوم به کار گیری بازنشستگان را بر عهده دارد می تواند به عنوان در شرایطی که ضروری است از یک نیروی جوان با بهره وری بالا، تمام وقت و کارشناس ارشد یا دکتر استفاده نماید، به دلایل متعددی که می تواند از قبیل استفاده از نیروی ارزان کار یا استفاده از رابطه های آشناییت یا سفارش های ویژه باشد استخدام فرد بازنشسته را ترجیح بداند.
بنابراین یکی دیگر از شرایطی که قانونگذار برای به کارگیری نیروهای بازنشسته آورده است و بیشتر از آنکه شرط تحدید کننده باشد شرطی تسهیل کنده خواهد بود، شرط مدرک تحصیلی کارشناسی به بالا است که به نظر می رسد می بایست همانطور که پیش از تصویب این قانون پیشنهاد شده بود و در طرح هم آمده بود مدرک دکتری یا حداقل کارشناسی ارشد در قانون قید می گردید تا دایره شمول استثنائات محدود تر گردد . این در حالی است که قانونگذار با اکتفا کردن به مدرک کارشناسی به نوعی به کارگیری بازنشستگان را در دستگاه های اجرایی راحت تر کرده است.
بنابر این مطابق قانون جدید همه افراد بازنشسته در دستگاههای اجرائی موضوع ماده(۵) قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب در صورت تشخیص دستگاه مربوطه با شرط ساعت کاری پاره وقت می تواند در استخدام آن دستگاه در آیند یا باقی بمانند. توالی فاسد این خروج عمومی از ممنوعیت و این شرط حداقلی برای تجویز استخدام این است که با نیروی کار ارزان سالمندی در اداره جات مواجه خواهیم شد که یک پست استخدامی کارشناسی را اشغال کرده اند اما خود ایشان با حجم زیادی از کار و کاهش بهره وری روبرو خواهند شد و بالتبع هم سامان و نظم اداری دستگاه ها را به هم خواهد ریخت، هم فرصت اشتغال را از جوانان کارشناس و کارشناس ارشد و دکتری حوزه مربوطه خواهد گرفت.
یکی دیگر از مسائلی که پیش خواهد آمد این است که عبارت « ممنوعيت هرگونه پرداخت از هر محل و تحت هر عنوان در خصوص دستگاه‌هايی كه به نحوي از انحاء از بودجه كل كشور استفاده می‌كنند»، ابهامات مساله ساز فراوانی دارد.
از آنجایی که عده ایی از بازنشستگان می توانند مطابق با آیین نامه های استخدامی خاص هر دستگاه و با رعایت شرایط این قانون به کار گرفته شوند و تبعا ممکن است مشمول دریافت مزایا و پاداش ها و پرداختی های مختلف قرار بگیرند به نظر می رسد تبصره 3 ماده واحده تعیین تکلیف نموده و بیان داشته است که :"دستگاههای مشمول مکلفند ظرف مدت 60 روز از تاریخ ابلاغ این قانون آن دسته از افرادی که بر خلاف مفاد این قانون به کار گرفته شده اند را از خدمت منتزع و با آنان تسویه حساب کنند. افراد مذکور نیز باید ظرف مهلت قانونی مقرر سمت و پست خود را ترک نمایند. پرداخت هرگونه وجهی پس از این مهلت از هر محل و تحت هر عنوان در حکم تصرف غیرقانونی در اموال دولتی است."
بنابر این به نظر می رسد با توجه به اینکه به کار گیری این افراد حکمی استثنایی است و اصل همان ممنوعیت صدر ماده واحده است بنابر این طبق اصول حقوقی می بایست تفسیر مضیق نمود و امر استثنایی را در حد استثنا تفسیر کرد. و پرداخت یک سوم را تحت تفاسیر و برداشت های ناروا به بیشتر از آن تسری ندهیم.
از سوی دیگر از آنجایی که بحث ضمانت اجرای کیفری در میان است و در حقوق کیفری اصل قانونی وبدن جرایم و مجازات ها ایجاب می نماید که تفسییر به نفع متهم باشد و اصل برائت همواره جاری گردد لذا مساله پرداخت های مازاد بر یک سوم با تناقضات اصول حقوقی مواجه می گردد اما به نظر نگارنده با توجه به قید « از هر محل و هر عنوان » درتبصره 3 ماده واحده که پرداخت هرگونه وجهی پس از این مهلت از هر محل و تحت هر عنوان و به عنوان مثال پاداش های تعلق گرفته به بازنشسته های مستخدم دستگاه های اجرایی را در حکم تصرف غیرقانونی در اموال دولتی یعنی همان ماده 598 قانون مجازات اسلامی دانسته است، به نظر می رسد هر گونه پرداختی حتی تحت هر عنوان نیز مشمول تبصره 3 بوده و ضمانت اجری کیفری خواهد داشت.
بنابر این نمی توان با «تقلب به قانون» و تحت هر عنوان پرداختی دیگری مبلغی بیشتر از یک سوم را برای مستخدمینی که به صورت استثنایی در خدمت دستگاه درآمده اند در نظر گرفت.
درنهایت با توجه شرط و شروطی که قانونگذار در این قانون آورده است و با «تخصیص اکثر»ی که در عمومیت افراد مشمول قانون زده است به نظر می رسد بهتر است عنوان صحیح و مناسب تر یان قانون را در واقع همان « محدودیت به‌کارگیری بازنشستگان» بگذاریم و چه بسا که سیاست های قانونگذار و پیشنهاد دهندگان طرح نیز بیشتر از انکه ممنوعیت به کار گیری بازنشستگان در دستگاه های اجرایی باشد محدود کردن آن بوده است. به عبارت دیگر به نظر می رسد قانونگذار خواسته است با عنوان «ممنوعیت»، پشت سیاست فرصت دادن اشتغال به جوانان متخصص ژست سیاسی جدیت در امر و پی گیری فراهم سازی شرایط قانونی برای افزایش اشتغال کارشناسان جوان را بگیرد و در نتیجه به نوعی فشار های ایجاد شده را از روی نهادهای سیاستگذار در زمینه اشتغال جوانان در این حوزه بردارد.
*پژوهشگر حقوق کار و تامین اجتماعی
