برنامه پنجم توسعه شکست خورد/ توصیه‌هایی برای موفقیت برنامه ششم

دو گام از چهار گام چشم‌انداز 20 ساله کشور گذشت. اعداد و ارقام اعلام می‌کند که باوجود خدماتی که ارائه شده، در مجموع پیشرفت چندانی در ابعاد اقتصادی نداشته ایم. حال ششمین برنامه می‌تواند عهده‌دار وظایف خطیری باشد که دو برنامه قبل از تحقق آن عاجز مانده‌اند. به نظر شما این برنامه می‌تواند اهدافی که امروز دیگر بلندپروازانه به نظر می‌رسد را محقق کند؟

بهتر است از سابقه برنامه‌ریزی ایران استفاده کنیم. در وهله اول باید گفت برنامه در ایران عمدتا با این هدف ایجاد شد که پول نفت صرف امور جاری کشور نشود، بلکه مستقیما و صد در صد صرف توسعه که اوایل هنوز مصطلح نشده بود و به جای آن کلمه عمران و آبادانی را استفاده می‌کردند، شود.

به نظرم دیگر بحث بلندپروازی مطرح نیست. نوع برنامه‌ریزی جامع چه در ایران و چه در سایر کشورهای جهان در تحقق اهداف خود موفق نبوده و نخواهد شد.

برنامه ششم نیز همان‌طور که مرحوم دکتر حسین عظیمی برای برنامه‌های چهارم پیش‌بینی کرده بود، در صورت جامع بودن به اهداف خود نخواهد رسید. لذا بدون تغییر در ماهیت و روش برنامه‌های جامع کنونی، برنامه‌ها به اهداف خود به‌ویژه چنانچه بلندپروازانه باشند، نمی‌رسد.

یعنی معتقدید برای توفیق دقیقا چه تغییراتی در برنامه لازم است ایجاد شود؟

باید توجه داشت که برنامه‌ریزی جامع می‌خواهد همه مسایل و مشکلات کشور اعم از روزمره، میان مدت و بلندمدت، مهم و توسعه‌ای را حل کند ولی عملا نه تنها هیچگاه نمی‌تواند به چنین هدفی نایل آید بلکه به دلیل اینکه اهمیت نسبی یکسانی که به همه عوامل مهم و غیر مهم می‌دهد کم کم نه تنها نمی‌تواند بسیاری از مشکلات را حل و فصل کند بلکه باعث افزایش مشکلات کشور می‌شود.

یعنی برنامه‌ریزی جامع در صورت طولانی شدن اثرات اقتصادی، اجتماعی، سیاسی و فرهنگی می‌گذارد که به یک سیستم تبدیل شده و خلاقیت و نوآوری را از جامعه حذف می‌کند.

نمونه افراطی آن اتحاد جماهیر شوروی بود که عملا در هیچ عرصه‌ای جز چند مورد که دولت پشتیبان آن بود و در رقابت میان دو ابرقدرت آن روز شامل موارد نظامی، موشکی، هسته ای و فضایی شکل گرفته بود، مطرح نبود.

لذا در کنار برنامه‌ریزی جامع که برای حل و فصل مسایل روزمره، جاری و کوتاه مدت مناسب است، برنامه‌ای محدودتر و تخصصی به نام برنامه‌ریزی هسته‌های کلیدی ایجاد شده که هدف‌هایی محدودتر ولی اثربخش‌تر و قابل اجرا را مشخص کند که بتوانند به عنوان موتور محرک بخش‌ها و زیر بخش‌ها عمل کرده و به مانند ستون فقرات یک موجود زنده باعث بلندشدن کشور از مدارهای توسعه نیافتگی و ایجاد رشد و توسعه پیشرفت شوند.

مثال عملی این نوع برنامه‌ریزی، انتخاب استراتژی‌های توسعه توسط برخی کشورهای جهان در حدود 3 الی 4 دهه پیش بود که کم کم به سمت انتخاب زیربخش‌هایی منتخب در بخش‌های مختلف رسید.

به عبارت روشن‌تر دولت با کمک دانش موجود جهان و متخصصان کشور با یک برنامه محدود (مثلاً به لحاظ منابع در حد 20 درصد منابع برنامه‌ریزی جامع) زیربخش‌هایی را که بتوانند یک قطب توسعه قدرتمند ایجاد کنند یا یک قطب و مانع توسعه را درهم بشکنند به مانند موتور محرک توسعه بخش‌ها انتخاب می‌کند.

سپس برنامه‌ای اجرایی شامل تشکیلات، سازماندهی، مدیریت، بودجه و غیره به طور ویژه برای آن تنظیم می‌کند که مانعی سبب عدم تحقق اهداف آن نشود. در کنارش نیز برنامه‌ریزی جامع را برای حل مسایل جاری اجرا می‌کند. ولی امیدش به توسعه یا تمدن‌سازی باید بر برنامه‌ریزی هسته‌های خط دهنده باشد.

در سال‌های گذشته در نبود سازمان برنامه، برنامه‌های توسعه‌ای تدوین شد. امسال هم با وجود اعلام دیرهنگام دولت به احیای سازمان مدیریت، بازهم برنامه ششم بدون حضور این نهاد تدوین خواهد شد. فقدان حضور سازمان برنامه چه اثراتی در تدوین برنامه‌های توسعه کشور داشته است؟

اجازه بدهید در مورد مفهوم توسعه کمی توضیح دهیم که ببینیم آیا برنامه‌های ما توسعه‌ای بوده‌اند یا خیر؟ در حقیقت توسعه تحولی است که سوای اختلاف‌نظرهای ممکن در مورد تعریف و اثرات آن، در بخشی از جهان اتفاق افتاده و به لحاظ واقعیت تجربی قابل بررسی است.

هرچند این توسعه آثاری نیز داشته که مورد نظر و مطلوب جامعه اسلامی ما نیست ولی سوای این مساله مشکل اساسی ما این است که به تفاهمی اساسی در زمینه توسعه دست نیافته‌ایم و لذا سوای نوع برنامه‌هایمان، حتی همین برنامه‌های جامع توسعه‌ای نیز با هم متفاوت هستند. لذا در این شرایط دیگر دقیقا معلوم نیست توسعه چیست، برنامه‌ریزی توسعه کدام است و سازمان مناسب برنامه‌ریزی چگونه سازمانی است.

بحث را می‌توان این‌گونه پیش برد که توسعه تحولی اساسی است که کلیه بنیان‌های اقتصادی، اجتماعی، سیاسی و فرهنگی جامعه را متحول می‌کند و لذا توسعه با تمدن‌سازی و ورود همه جانبه کشور به یک دوران تاریخی جدید هماهنگ است.

ما اول باید به مفهوم مشترکی در مورد تمدن اسلامی یا توسعه مورد نظر می‌رسیدیم و آن گاه می‌توانستیم راحت‌تر برنامه‌ریزی مناسب برای آن تمدن‌سازی مورد نظر را پیدا کنیم. در ضعف چنین توجهی و نیز با توجه به ضعف تحقیقات برنامه‌ریزی در ایران، بازهم عمدتا تصور از برنامه‌ریزی، ایجاد سرمایه فیزیکی یا تربیت نیروی انسانی متخصص است.

از طرف دیگر سازمان برنامه مسئول برنامه‌ریزی و مسئول توسعه کشور است. حتی اگر شما چنین سازمانی را نخواهید، بازهم باید مجددا سازمانی عین همین سازمان برنامه ایجاد کنید تا مسئولیت برنامه‌ریزی توسعه را برعهده داشته باشد. قطعا در شرایط نبود سازمان برنامه یا ضعف آن بر برنامه ششم اثر می‌گذارد ولی من فکر می‌کنم عوامل دیگر نیز بسیار مهم هستند.

یعنی عواملی که بر برنامه‌ریزی اثر می‌گذارند؟

بله، در بررسی تاریخ برنامه‌ریزی ایران می‌توان عوامل علمی، سیاسی، مشارکت، نوع برنامه و سازمان برنامه را به عنوان مهم‌ترین عوامل موثر بر برنامه‌ریزی ایران نام برد. مجموع این‌ها توان و کارآیی برنامه‌ریزی ایران را رقم می‌زند و سازمان برنامه تحت تاثیر این عوامل است.

در وهله اول باید گفت تحقیقات برنامه‌ریزی ایران از ضعفی تاریخی رنج می‌برد. برنامه‌های اول و دوم قبل از انقلاب بدون تحقیق انجام شده‌اند. برنامه‌های سوم و چهارم عمرانی با تحقیقات عمدتا آمریکاییان شکل گرفتند و تحقیقات بعدی ایرانیان نتوانست چندان تفکر منسجمی ایجاد کند و لذا برنامه‌ریزی به بدنه اجتماعی، اداری و سیاسی جامعه ایران پیوند نخورد.

در برنامه‌های بعدی نیز تحقیقات منسجم و مستمر علمی در مراکز تحقیقاتی انجام نشد، لذا مفاهیم بسیاری در برنامه‌ریزی ایران وجود دارد که حتی در میان متخصصان به اجماعی نرسیده است. برای مثال هنوز برنامه‌های سوم و چهارم عمرانی به عنوان برنامه‌های جامع شناخته می‌شوند درحالی‌که بودجه جامع از سال 1351 به سازمان برنامه پیوند می‌خورد.

از طرف دیگر سازمان برنامه نیز مانند سایر سازمان‌های کشور تحت نظر سیاست است و سازمانی مستقل نیست. هرگاه ساختار سیاسی در نظر داشته به تقویت این سازمان بپردازد در شرایط دیگر مانند افزایش قیمت شدید نفت، آن را مانع دیده است.

همچنین برنامه نیاز به مشارکت مجلس، مشارکت گروه‌های سیاسی، مشارکت دستگاه‌های اجرایی، مشارکت متخصصان و مشارکت مردم در اجرا دارد. واقعیت آن است که این مشارکت در صورت وجود مفهوم و تعریفی که اکثریت جامعه بر آن اتفاق‌نظر داشته باشند، محقق می‌شود. نوع برنامه نیز به علت جامع بودن تاثیرات مثبت و عمدتا منفی خود را گذاشته است.

ساختار برنامه‌های توسعه‌ای با حضور سازمان مدیریت و بدون حضور آن چه تفاوت‌هایی باهم داشته است؟

سازمان برنامه مسئول تدوین و اجرای برنامه است و بدون حضور آن تدوین، اجرا و نظارت آن پراکنده وغیرمنسجم و با کارایی پایین انجام می‌شود.

این‌طور که شما گفتید یکی اشکال برنامه‌ریزی ما در جامع بودن آن است بنابراین آیا با تغییر روش آن می‌توان به اهداف توسعه رسید؟

همان‌طور که عرض کردم تاریخ برنامه‌ریزی نشان می‌دهد که عوامل دیگری نیز بر برنامه‌ریزی ایران موثر بوده است ولی برنامه‌ریزی جامع بیش از چهار دهه است که در کشورهای جهان کنار گذاشته شده است.

علت آن است که کشورهای جهان از برنامه‌ریزی پروژه‌های قابل ‌اجرا و موفق شروع کردند و کم‌کم به کارهای بزرگ و غیرقابل‌اجرا رسیدند. لذا برنامه‌هایی را انتخاب کردند که به لحاظ هدف و در نهایت جامع فکر می‌کرد ولی به لحاظ اجرا روی پروژه‌های مشخص و قابل ‌اجرا متمرکز شده بود.

به طور خاص درباره برنامه چهارم بگویید. این برنامه چقدر اجرایی بود؟ دولت نهم اساسا برنامه چهارم را غیرقابل اجرا می‌دانست.

هنوز دیدگاه مشترکی در میان دولت‌مردان در مورد توسعه و برنامه‌ریزی توسعه وجود ندارد. لذا با آمدن هر دولت جدید، نگرش جدیدی نسبت به برنامه‌ریزی و قاعدتا سازمان آن وجود خواهد داشت.

تجربه دیگر اینکه هر موقع درآمدهای نفتی افزایش زیادی داشته و دولت‌ها می‌خواسته‌اند این درآمد اضافی را سریعا خرج کنند، ضوابط سازمان برنامه اجازه خرج دستوری و بدون ضوابط را به‌راحتی نمی‌داد.

لذا این سازمان در شرایط وفور درآمدهای نفتی به معاونت رییس جمهوری تبدیل شد تا با ضوابط محدودتر و شخصی‌تری کار کند. نتیجه نیز نشان داد که غیرکارشناسی و غیرقابل‌ اجرا بودن برنامه چهارم بحثی علمی نبوده است. بحث عدم اعتقاد ساختار سیاسی به مفهوم توسعه و تمدن سازی است.

آیا برنامه پنجم که توسط احمدی نژاد تدوین شد، قابلیت اجرا داشت؟

همان‌طور که دیدیم علیرغم درآمدهای فراوان نفتی اهداف آن محقق نشد. در چارچوب برنامه‌ریزی جامع عرض می‌کنم که قابلیت تحقق اهداف را نداشت؛ کما اینکه اگر سازمان برنامه هم این برنامه را می‌ریخت، میزان توفیق 100 درصد نبود. به هرحال برنامه‌ریزی جامع چندان موفق نیست. و لااقل تجربه ایران نشان داده در شرایط وفور سرمایه‌گذاری ناموفق‌تر است.

چه باید کرد تا برنامه توسعه ششم به سرنوشت دو برنامه قبل دچار نشود؟

برنامه‌ریزی جامع تلاش می‌کند به تمام مسائل و مشکلات کوچک بپردازد. لذا عملا هزاران مساله و متغیر و هزاران هزار رابطه میان این متغیرها را باید در نظر بگیرد که عملا در هیچ کشور جهان حل آن ممکن نیست.

در چند دهه قبل انتخاب استراتژی‌های بخش توسعه مانند استراتژی کشاورزی، صنایع سنگین، صنایع مصرفی برای صادرات و امثال آن انتخاب شد و بعدا نیز هسته‌های کلیدی خط دهنده در هربخش و زیر بخش انتخاب شد تا بتوانند تحولات اساسی در بخش و نهایتا کشور ایجاد کنند.

برنامه‌ریزی جامع سوای محاسن خود، دارای اشکالات متعددی است که نه‌تنها نهایتا به نتیجه نمی‌رسد بلکه باعث کاهش شدید خلاقیت و نوآوری در جامعه شده و عملا مشکلات کشور را در حوزه‌هایی افزایش داده و مسئولیت‌پذیری را کاهش می‌دهد و در صورت استمرار، خود به یک مانع بزرگ توسعه تبدیل می‌شود. برنامه‌ریزی جامع به لحاظ تدوین، اجرا و نظارت مشکلات اساسی دارد که بررسی آن را باید به فرصت دیگری موکول کرد.

از این رو در برنامه ششم با استفاده از تجارب 5 برنامه بعد از انقلاب و همچنین برنامه‌های قبل از انقلاب، باید اشکالات نظام برنامه‌ریزی استخراج و به تفاهمی عمومی در سطح استراتژیست‌ها و مسئولان نظام برسد. به قول مرحوم دکتر حسین عظیمی، هنوز متخصصان و مدیران کشور قبول ندارند که برنامه‌ریزی توسعه نیز مانند قانون اساسی نیاز به یک قانون اساسی تفاهم شده دارد.

در وهله بعد باید روش برنامه‌ریزی هسته‌های کلیدی خط دهنده باید در کنار و برای رفع اشکالات برنامه‌ریزی جامع استفاده شود. برنامه‌ریزی هسته‌ای پروژه‌های اصلی یک بخش یا زیربخش را تشخیص می‌دهد و شرایط توفیق این پروژه‌ها را مشخص می‌کند. این پروژه‌ها برای برنامه به مانند ستون فقرات یک موجود زنده، خواهند توانست برنامه را تقویت و بلند کرده و به اهداف خود برسانند.

تفاهم علمی میان متخصصان نیز بر تنوع برنامه مهم است. مشارکت و سازمان‌دهی سازمان برنامه‌ریزی نیز اهمیت دارد. سازمان برنامه می‌تواند با تشکیل یک معاونت توسعه که برای تدوین، اجرا و نظارت بر برنامه هسته‌ای مناسب است، کارکرد اصلی و مشروعیت علمی خود را بیاید.