بودجه چیست؟

تعريف بودجه

چون مفهوم بودجه از آغاز پيدايشش تاكنون تغيير و تحول بسيار يافته است، از اين روی، تعريف جامعي كه در برگيرنده همه مفاهيم آن در دوره‌هاي گذشته و کنونی باشد، كار دشواري است. ديدگاه‌ها، نظريه‌ها و تعاريف زمانمند و مكانمند هستند و به همين دلیل، در زمان‌ها و مكان‌هاي گوناگون، تعاريف متفاوتي آمده است.
خلاصه آن که تعاریف بسیاری براي بودجه شده كه به چند نمونه از آن به شرح زير اشاره مي‌شود:

ـــ  بودجه دخل و خرج دولت است.

ـــ  بودجه يك سند مالي است، مربوط به درآمدها و هزينه‌هاي دولت.

ـــ نخستين تعريف قانوني كه از بودجه در نظام حقوقي مالي ايران شده، در ماده يك قانون محاسبات عمومي مصوب سال 1289 شمسي است كه بودجه را چنين تعريف كرده است: «بودجه دولت سندي است كه معاملات دخل و خرج مملكتي براي مدت معيني در آن پيش بيني و تصويب  مي‌شود. مدت مزبور را سنه مالي مي‌گويند كه عبارت از يك سال شمسي است».

ـــ دومین تعریف قانونی مربوط به قانون محاسبات عمومی مصوب 16 اسفند 1312 شمسی مربوط می‌شود كه چنین آمده است: بودجه لایحه پیش بینی همه عواید و مخارج مملكتی است برای مدت یكسال شمسی كه به تصویب مجلس شورای ملی رسیده باشد.

ـــ سومین تعریف مربوط است به قانون محاسبات عمومی كشور، مصوب 1/6/1366 مجلس شورای اسلامی. در این قانون، بودجه كل كشور چنین تعریف شده است: «بودجه كل كشور برنامه مالی دولت است كه برای یك سال مالی تهیه و حاوی پیش بینی درآمدها و سایر منابع تأمین اعتبار و برآورد هزینه‌ها برای انجام عملیاتی كه منجر به نیل سیاست‌ها و هدف‌های قانونی می‌شود و از متشکل از سه بخش به شرح زیر است:

1 ـ بودجه عمومی دولت كه شامل اجزای زیر است:

الف) پیش بینی دریافت‌ها و منابع تأمین اعتبار كه مستقیم و غیرمستقیم در سال مالی قانون بودجه به وسیله دستگاه‌ها از طریق حساب‌های خزانه داری كل گرفته می‌شود.

ب) پیش بینی پرداخت‌هایی كه از محل درآمد عمومی یا اختصاصی برای اعتبارات جاری و عمرانی و اختصاصی دستگاه‌های اجرایی، می‌تواند در سال مربوط انجام دهد.

2 ـ بودجه شركت‌های دولتی و بانك‌ها شامل پیش‌بینی درآمد و دیگر منابع تأمین اعتبار.

3 ـ بودجه مؤسساتی كه تحت عنوان غیر از عناوین فوق در بودجه كشور منظور می‌شود».

با دقت بیشتر در تعریف بودجه، درمی‌یابیم كه سه جنبه سیاسی، مالی و برنامه ای جزو ماهیت بودجه بوده، هر تعریفی از بودجه باید بر پایه‌های سه گانه مذكور تكیه داشته باشد. منتها هر دسته از تعاریف بودجه به مناسبت شرایط و اوضاع و احوال حاكم، بر یكی از جنبه‌های سه‌گانه نامبرده، تأكید بیشتری کرده است؛ به بیان دیگر، هر نوع بودجه به مفهوم واقعی آن دارای آثار و ابعاد سیاسی، مالی و برنامه ای است و این سه بعد از هم جدا نشدنی و ذاتی بودجه، در همدیگر تأثیر متقابل و همیشگی دارند.

با توجه به مجموع تعاریفی كه از بودجه هست، می‌توان عناصر تشكیل دهنده آن را برشمرد:

1 ـ بودجه برنامه مالی دولت است؛

2 ـ بودجه برای یك سال مالی تهیه می‌شود؛

3‌ ـ بودجه پیش بینی آینده است؛

4 ـ بودجه در برگیرنده همه درآمدها و هزینه‌های دولت در قالب بودجه عمومی، بودجه شركت‌های دولتی و بودجه سایر مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت است؛

5 ـ هزینه‌ها برای رسیدن به سیاست‌ها و هدف‌های معین و قانونی دولت است؛

6 ـ سندی است كه باید به تصویب قوه مقننه برسد؛

7 ـ هیچ دولتی بدون داشتن بودجه نمی‌تواند فعالیتی کند.

فلسفه وجودی بودجه

انسانها در دوران گوناگون، همیشه درصدد بوده اند تا نیازها و خواسته‌های خود را به نوعی از امكاناتی كه در طبیعت هست، برآورده کنند؛ اما با توجه به اینكه نیازها و خواسته‌های انسان نامحدود و در مقابل، منابع و امكاناتی كه دارد، محدود است، می‌توان گفت كه بشر با دنیایی آکنده از كمیابی زندگی می‌كند و برای همین، در رویارویی با این مشكل از قوه تعقل و قدرت تجزیه و تحلیل و توان پیش‌بینی خود بهره گرفته و با توسل به برنامه‌ریزی درصدد برآید تا با کمترین امكاناتی كه دارد، بیشترین مطلوبیت را از آن خود کند.

با عنایت به مباحث مطرح، می‌توان گفت: فلسفه وجودی بودجه نویسی دو عامل است: یكی نیازهای نامحدود بشر و دوم، منابع و امكانات محدودی كه دارد.

تاریخچه بودجه در جهان

انگلستان: در سال 1215 میلادی مقرر شد كه مالیات‌ها و عوارض به تصویب دولت برسد.

در سال 1344 میلادی، نظارت پارلمان بر مخارج عمومی و تصویب درآمدها و هزینه‌های دولت و سازمان‌های اداری آغاز شد.

تا سال 1616 میلادی این نظارت‌ها با مخالفت‌هایی روبه‌رو می‌شد، ولی در این سال با تصویب لایحه حقوق، حق مزبور تثبیت شد.

فرانسه: پس از انقلاب كبیر و در سال 1789 میلادی، حق تصویب مالیات‌ها به پارلمان داده و حق تصویب و نظارت بر اجرای بودجه در اواخر قرن نوزدهم پیش بینی شد.

آمریكا: نخستین بودجه به صورت کنونی در سال 1914 میلادی پیشنهاد شده است.

تاریخچه بودجه در ایران

در ایران و پیش از انقلاب مشروطه، هر شهرستان برای خود بودجه ای داشت كه به وسیله مستوفیان (مأموران وصول خزانه و حسابداران) زیر نظر وزیر مالیه تنظیم می‌شد. در مركز كشور نیز بودجه‌ای تهیه می‌شد. بودجه لشكر و قشون جدا از سایر اركان دولت تصویب می‌شد و در پایان به تصویب پادشاه می‌رسید. با انقلاب مشروطیت (1285) و تدوین نخستین قانون اساسی وضع مالیات و تصویب بودجه در صلاحیت مجلس شورای ملی قرار گرفت.

در ایران نخستین بودجه به مفهوم امروزی را مرحوم صنیع الدوله هدایت، وزیر مالیه وقت در سال 1289 تهیه کرده است، ولی وی پیش از تقدیم بودجه به مجلس ترور شد و وزیر بعدی بودجه تهیه شده را به نام او به مجلس پیشنهاد كرد. در این بودجه كه عمده‌ترین بخش آن را مالیات بخش كشاورزی تشكیل می‌داد، درآمد 000ر160ر141 ریالی و هزینه 000ر180ر146 ریالی پیش بینی شده بود. بدین ترتیب، نخستین بودجه پیشنهادی ایران از كسری بودجه به میزان 000ر020ر5 ریالی برخوردار بوده است.

این بودجه به تصویب مجلس نرسید و بعدها نیز یا بودجه‌ای پیشنهاد نشد و یا اگر پیشنهاد شد، به تصویب مجلس نرسید. نخستین بودجه ای كه توسط مجلس تصویب شد، مربوط به سال 1302 است كه در خرداد 1302 به تصویب مجلس رسید. روش صنیع الدوله تا سال 1320 كه درآمدهای نفتی به بودجه تزریق شد، ادامه پیدا كرد و پس از آن به صورت دیگری تدوین شد.

اصول بودجه

نقطه نظریات صاحب نظران پیرامون اصول بودجه با یكدیگر تفاوت دارند، ولی این تفاوت نظر كلی نبوده و در برخی از این اصول، یك توافق نظر ضمنی وجود دارد. با توجه به تفاوتی كه در ساختار دولت، اختیارات دولت و نوع حكومت در میان جوامع گوناگون هست و همچنین پویایی وظایف و اختیارات دولتی در طول زمان، این تفاوت‌ها توجیه شدنی هستد. معمولاً اطلاق واژه «اصل» بدان گونه از قواعد و مقررات صورت می‌گیرد كه چه از نظر مكان و چه از نظر زمان تغییر ناپذیر باشند. در حالی كه نباید به دلایل بالا، آنچه متعارف اصول بودجه خوانده می‌شوند، تحت شرایط متفاوت تغییر كرده و یا به راحتی و بدون ایجاد مسأله‌ای از سوی دولتی نادیده گرفته شوند.

در نتیجه استفاده از كلمه «اصل» برای بیان قواعد و ضوابط بودجه، شاید چندان مناسب نباشد. به هر حال از آنجا كه استفاده از این واژه در عمده كتاب‌های مالیه متداول است، در اینجا نیز ما به تبعیت برای بیان و معرفی قواعد، مقررات و ضوابط مفید در تهیه و تنظیم بودجه از واژه «اصل» بهره می‌گیریم.

اصول بودجه در ایران برگرفته از قانون اساسی، قانون محاسبات عمومی، قانون برنامه و بودجه و دیدگاه‌های صاحبنظران و كارشناسان اقتصادی است.

اصل سالانه بودن بودجه

در عمده تعاریف از بودجه اشاره شده كه بودجه یك «پیشگویی» است. از آنجا كه زمان در پیشگویی یك عامل عمده است، برای بودجه نیز زمان یك «اصل» به شمار می‌رود؛ اما چه مدت از زمان در بودجه مورد پیشگویی قرار می‌گیرد؟

الزاماً مدت زمان بودجه نمی‌تواند اصل باشد. به هر حال به صورت قاعده و عمدتاً بودجه برای یك سال تهیه می‌شود كه با توجه به سال قانونی در ایران، عرفاً یك سال شمسی است. به این صورت كه خط مشی‌ها، سیاست‌ها، برنامه‌ها، عملیات، درآمدها و هزینه‌ها و سرانجام همه محتویات بودجه برای یك سال شمسی پیشگویی می‌‌شود.

از آنجا كه تهیه و تنظیم بودجه، كاری دشوار و زمان‌بر است و گاه بیش از نیمی از سال را به خود اختصاص می‌دهد، گاه از سوی برخی صاحب نظران پیشنهاد شده است كه بودجه برای زمانی طولانی‌تر از یك سال تهیه و تنظیم شود. چنانچه بنا به هر دلیل، بودجه سال آتی مصوب نشد، دولت برای پیشبرد امور می‌تواند به اندازه بودجه سال پیش را برای فررودین ماه استفاده كند كه به آن بودجه 12/1 می‌گویند و اگر برای اردیبهشت آماده نشد، می‌تواند از بودجه 12/2 استفاده كند و به همین ترتیب تا خرداد ادامه دهد.

در بسیاری از كشورها، افزون بر بودجه سالانه یك برنامه یا تنظیم بودجه چند ساله نیز صورت می‌گیرد. معروفترین این نوع از بودجه‌های برنامه‌ای، برنامه پنج ساله است.

یكی از نتایج مهم اصل سالانه بودن بودجه این است كه ارزش و اعتبار حقوقی احكام مقرر در قانون بودجه موقتی و یك ساله است و بنابراین، در قانون بودجه باید از پیش بینی احكامی كه ماهیت بودجه ای ندارند خودداری کرد.

اصل تقدم درآمد بر هزینه

منظور آن است كه پیش از هر کار در امر بودجه‌ریزی، نخست باید منابع درآمدی و سقف هر یك از آنها دقیق پیش بینی و اثرات بر شاخص‌های كلان اقتصاد بررسی شود و سپس، حجم عملیات و مخارج مورد نیاز برنامه‌ها را معین کرد، زیرا اولاً اقتصاد به شدت از قدرت خریدی كه دولت از مردم جدا می‌كند اثر می‌پذیرد؛ مثلاً افزایش مالیات‌ها قطعاً بر پس انداز و خرید مردم تأثیر می‌گذارد؛ بنابراین باید مقدار مالیات به گونه‌ای معین شود که کمترین اثر منفی را بر اقتصاد داشته باشد. دوم آن که به لحاظ اینكه در هر بودجه ای مخارج تابعی از درآمدهاست، بررسی درآمدها مقدم بر مخارج است.

اصل تعادل بودجه

بر پایه این اصل، درصد رشد هزینه‌ها نباید بیشتر از درصد رشد درآمد باشد. شاید بتوان گفت كه این اصل برگرفته از دیدگاه كلاسیك‌ها از دولت است كه از نظر آنها، دولت خوب آن است كه کمترین درآمد را داشته و کمترین هزینه را انجام دهد و در امور اقتصادی دخالت نكند.

در نتیجه استفاده از ابزار اقتصادی همچون سیاست كسر بودجه پذیرفته نبوده و بودجه متعادل یك اصل تلقی می‌شده است. چنانچه وقتی كه در دوره جنگ‌های انگلیس و فرانسه با ناپلئون در سال‌های 1815 و 1816 دولت انگلیس با كسر بودجه مواجه شد، دیوید ریكارد و اقتصاددانان معروف كلاسیك انگلیسی آن را یك فاجعه و مضر به حال سلامت اقتصاد خواندند.

امروز تقریباً بسیار نادر اتفاق می‌افتد كه دولتی بودجه متعادلی را اجرا کند. معمولاً دولتها از نظر حسابداری برای حفظ تراز درآمدها و هزینه‌ها در شرایطی كه با كسر بودجه مواجه هستند. (این مورد بیشتر موارد از عدم تعادل بودجه است)، قرضه دولت از مردم یا بانك مركزی را منظور می‌‌کنند و عمدتاً از سیاست كسر بودجه برای ایجاد رشد اقتصادی بهره می‌گیرند.

در بسیاری از نوشته‌های صاحب نظران، بودجه متأثر از اصل تعادل بودجه، اصل دیگری با نام «اصل تقدم درآمدها بر هزینه» مطرح می‌نمایند. به این مفهوم كه نخست درآمدها باید مشخص  و محاسبه شوند، سپس بر پایه پیشگویی درآمد، هزینه را پیشگویی کنند تا از حد درآمد تجاوز نکرده و تعادل بودجه به هم نخورد. اینك با توجه به اصل تعادل بودجه و استثناهایی كه نقش جدید دولت‌ها ایجاد نموده، گویا، وقتی از تعادل بودجه سخن به میان می‌آید، اصل تعادل از نظر اقتصادی است.

اصل پیش بینی و تقدم

انجام وظایف عمومی بدون پیش بینی قبلی بودجه شدنی نیست، زیرا بدون بودجه مشخص امور كشور متوقف و مختل می‌شود؛ بنابراین، اصل پیش بینی و تقدم بودجه پیش از فرا رسیدن دوران اجرا، امری اجتناب ناپذیر است.

اکنون حكم قانونی خاصی برای تاریخ نهایی تقدیم لایجه بودجه به مجلس وجود ندارد، ولی منطق ایجاب می‌كند كه دولت و مجلس باید به گونه‌ای کار كنند كه بودجه هر سال، پیش از آغاز سال، مراحل تصویب را گذرانده باشد.

اصل وحدت بودجه

بر پایه این اصل همه برنامه‌ها، فعالیت‌ها و طرح‌های دولت، همچنین تمام درآمدها و هزینه‌ها و در نتیجه «بودجه» تمام دستگاه‌ها، سازمان‌های دولتی باید در یك جا نوشته و برای رسیدگی و تصویب ارائه شود. فلسفه اساسی اصل وحدت بودجه در این است كه هر دستگاه برای خود بودجه ای نداشته باشد و دولت از كارهای پراكنده و جزیی و روزانه خودداری کرده و قوة مقننه نیز امكان رسیدگی و تجزیه و تحلیل بودجه را داشته باشد.

به هر حال، وحدت بودجه، امكان كنترل و تجزیه و تحلیل پارلمان را بر عملیات مالی دولت افزایش می‌دهد و دولت وظیفه دارد، همه بودجه را یكجا و در غالب یك مجموعه به مجلس تقدیم كند. طرفداران این اصل چنین اظهار می‌نمایند كه اگر اصل وحدت بودجه رعایت نشود و در نتیجه هر دستگاه و سازمان برای خود بودجه ای داشته باشد و با دولت برای هر دسته از كارهای گوناگون بودجه‌ای جداگانه و در زمان‌های گوناگون تهیه کند، هماهنگی و تقارن منطقی زمانی و مكانی بین عملیات بخش‌های متفاوت دولتی از میان خواهد رفت و جلوگیری از دوباره كاری‌ها دشوار می‌شود.

از سوی دیگر، اگر قرار باشد كه بودجه در بخشها و تیكه‌های مختلف و در زمان‌های متفاوت به مجلس ارائه شود، امكان رسیدگی و تجزیه و تحلیل بودجه كل كشور از پارلمان گرفته می‌شود. با وجود تأكیدهای فوق در برخی از كشورها برای دوره زمانی طولانی این اصل رعایت نمی‌شده است؛ مثل ایالت متحده آمریكا‌ پیش از سال 1969 یا انگلستان قبل از اوایل قرن نوزدهم و در برخی از جوامع گاه گاه این اصل زیر پا گذاشته شده است مثل متمم بودجه كه در بعضی از سالها پس از ارائه بودجه به دلایل گوناگون همچون وقوع هزینه‌ها یا درآمدهای اتفاقی پیشگویی نشده، تهیه و به مجلس ارائه می‌شود.

اصل تمركز عایدات

بر اساس این اصل، كلیه درامدهای دولت از منابع مختلف باید به صندوقی كه اصطلاحا «خزانه» نامیده می‌شود، واریز شود و همه سازمان‌هایی كه بر اساس مقررات قانونی مأمور وصول درآمدی هستند، باید آن را به خزانه واریز کنند و دوباره در حدودی كه قانون گذار اجازه داده است، از آن برداشت نمایند.

اصل كاملیت یا جامعیت بودجه

در این اصل به موازات اصل وحدت بودجه، توصیه می‌شود همه درآمدها و هزینه‌های دولت به هر شكل و صورتی كه هست، اعم از بودجه جاری و عمرانی و یا سرمایه گذاری ثابت به وسیله وزارتخانه‌ها، مؤسسات دولتی، شركت‌های دولتی، نهادهای انقلابی، یعنی دستگاه‌هایی كه به گونه‌ای از بودجه دولت بهره‌مند می‌شوند، در سند بودجه جمع آوری و به صورت ناخالص به مجلس تقدیم شود. ناخالص بودن بودجه به این معناست كه باید ارقام منظور در بودجه بدون آنكه درآمدها از هزینه‌ها تهاتر شوند، در سند بودجه درج شود.

دو قاعده كلی از اصل جامعیت بودجه مستفاد می‌شود:

1ـ درآمدها و هزینه‌ها همدیگر را تهاتر نكنند.
2 ـ همه اقلام درآمدها و همه اقلام هزینه‌ها در بودجه عمومی منعكس شوند و هیچ چیز از قلم نیفتد؛ به این صورت، اگر یك دستگاه دولتی درآمدهایی دارد، باید این درآمد را كلاً به خزانه واریز و دوباره هزینه‌های خود را در بودجه درخواست نماید. نباید حتی هزینه مربوط به وصول آن درآمد را از محل آن درآمد، محاسبه و مانده آن را به خزانه واریز نماید.

ماده 24 قانون محاسبات عمومی مصوب 1312 اصل جامعیت بودجه را چنین تعریف كرده است: «كلیه عواید دولت باید به وسیله متصدیان مربوط مستقیم به خزانه تحویل شود و كلیه مخارج در حدود قوانین و نظام نامه‌های مربوط و مقررات راجع به هر نوع خرجی به موجب حواله و نظارت مستقیم وزارت مالیه و به وسیله خزانه دولت پرداخت شود».

ماده 33 قانون محاسبات عمومی ایران مصوب پانزدهم دی ماه 1349 اصل جامعیت را چنین تعریف كرده است: «وجوهی كه از محل درآمدها و سایر منابع تأمین اعتبار منظور در بودجه عمومی دولت وصول می‌شود و همچنین درآمدهای شركت‌های دولتی به استثنای بانكها و مؤسسات اعتباری و شركت‌های سهامی بیمه ایران، باید به حسابهای خزانه كه در بانك مركزی ایران افتتاح می‌گردد، تحویل شود. خزانه مكلف است ترتیب لازم را بدهد كه شركت‌های دولتی بدون هیچ گونه قید و شرط از وجوه خود استفاده نمایند.

«تبصره»: تشخیص مؤسسات اعتباری با شورای پول و اعتبار خواهد بود. قانون اساسی در اصل 53 چنین به اصل جامعیت اشاره می‌كند: كلیه دریافت‌های دولت در حسابهای خزانه داری كل متمركز می‌شود و همه پرداختها در حدود اعتبارات مصوب به موجب قانون انجام می‌گیرد.

اصل شاملیت یا تفصیل بودجه

بر پایه این اصل، دولت باید بودجه را به صورت مشروح و با جزییات آن تهیه و تنظیم و به مجلس پیشنهاد نماید و نمی‌تواند هیچ بخشی از آن را مجمل در نظر بگیرد. به این صورت كه باید بودجه دستگاه‌ها و سازمان‌ها به تفصیل و تفكیك درآمد و هزینه طبقه بندی شده و در قالب برنامه‌ها و طرح‌ها به صورت استانی و ملی در لایحه منعكس شوند.

اصل فوق باید طوری رعایت شود كه امكان بررسی جزییات مربوطه را به نمایندگان مردم بدهد. در واقع رعایت نکردن اصل شاملیت یا تفصیل بودجه، امكان تجزیه و تحلیل پارلمان و تشخیص ضرورت اقلام بودجه را منتفی می‌نماید.

بنا بر این اصل بودجه نمی‌تواند به عنوان مجموعه ای از اعداد و ارقام خشك و بی روح تلقی شود، بلكه می‌باید در قالب گزارش‌های مفصل توجیهی و مستدل مطرح شود. بودجه تفصیلی در ایران برای نخستین بار در سال 1344 و به وسیله سازمان برنامه و بودجه تهیه و به صورت یك كتاب به مجلس ارائه شد.

اصل تخصیص و عدم تخصیص بودجه

بنا بر این اصل تخصیص دولت موظف است، هر اعتباری را صرفاً به همان جایی اختصاص دهد كه در بودجه مصوب شده است. دولت باید موظف باشد كه در عمل، بنا بر آنچه در بودجه تعیین و اجازه داده شده است، هزینه کند. نباید بودجه تخصیص پیدا كرده برای یك امر را خرج موضوع دیگری کند.